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Diritto d'accesso ed esigenze di segreto istruttorio
Atti amministrativi: come destreggiarsi nei meandri del rilascio degli atti

dal "La Voce dei Vigili Urbani" settembre 2005

L'idea di fondo è quella di operare un’analisi globale sull’attività concernente il rilascio degli atti da parte della Polizia Locale. Una tematica di grande rilevanza la cui finalità, nel prefigurare la volontà del legislatore di tratteggiare un sistema di pubblica amministrazione semplificata e trasparente, spesso deve conformarsi alle deroghe all’accessibilità, previste dalla norma amministrativa di riferimento, ed alle esigenze di segreto istruttorio, tipiche degli atti a carattere penale.
 
Dell’argomento, comunemente individuato con la locuzione “rilascio degli atti”, che sottende un procedimento complesso ed eterogeneo, trasversalmente collegato con disposizioni legislative speciali, si pensi alla materia concernente la protezione dei dati personali o alla disciplina riguardante l’imposta di bollo e delle tasse sulle concessioni governative, si intende indicare uno strumento operativo schematico capace di assumere un carattere di procedura ”complessiva”, ferme restando le imprescindibili specificità che talvolta le singole ipotesi richiedono. Per inquadrare compiutamente l’argomento occorre considerare le disposizioni generali di riferimento che sono, per quanto attiene il profilo amministrativo, l’articolo 22, legge 241/90 s. m. & i., mentre per quanto attiene il profilo penale l’articolo 116, D.P.R. 447/88 s. m. & i., il cui contenuto richiede una lettura combinata con altri articoli della medesima disposizione, non da ultimo l’articolo 329, che prevede, appunto, l’obbligo del segreto istruttorio.
 
A tali disposizioni generali si affianca, per quanto attiene il diritto di accesso, in materia di infortunistica stradale la normativa speciale dettata dal comma 4, articolo 11, D. Lvo 285/92 s. m. & i. e dai commi 5 e 6, articolo 21, D.P.R. 495/92 s. m. & i.
Sulla base di quanto indicato, ecco che, ricevuta l’istanza di accesso agli atti, ricorre utile una attenta valutazione della fattispecie accolta, essendo possibile una differente caratterizzazione della stessa, ora amministrativa ora penale. Tale attenzione ci permetterà un compiuto esame dell’istanza, verificare se la stessa trova riscontro con le risultanze d’ufficio, nonché se l’istante si relaziona alla figura titolata al diritto di accesso.
 
Tutto ciò premesso, chi è titolare del diritto di accesso, ovvero chi può esaminare o estrarre copia di documenti formati dalla Polizia Locale? La norma amministrativa indica “chiunque abbia interesse personale e concreto per la tutela di situazioni giuridiche rilevanti”. Nel ricordare che sono situazioni giuridiche quelle relazioni regolate dal diritto oggettivo, ovvero quelle situazioni che nel determinarsi producono effetti per le c.d. parti; regola generale, infatti, vuole che il rapporto giuridico non produce effetti né a favore né a danno del terzo “res inter alios acta tertio neque prodest, neque nocet”, dalla locuzione si desume che possono legittimamente accedere agli atti per prenderne visione o estrarne copia: il destinatario del provvedimento finale che scaturisce dal procedimento, i soggetti a cui il provvedimento può recare qualunque effetto (soggetto attivo e soggetto passivo della relazione), i soggetti che per legge hanno diritto di intervenire (esercenti la patria potestà, tutori legali, periti, avvocati, legali rappresentanti, delegati, ecc.) o siano dalla legge obbligati (teste, obbligato in solido, ecc.) ed i soggetti portatori di interessi diffusi (comitati, associazioni, fondazioni, ecc.), a cui il procedimento può recare conseguenze.
 
Giova utile richiamare la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, 4.02.2003, n. 569. “Mediante l'istituto del diritto di accesso (art. 22, Legge 7 agosto 1990, n.241), non è stato introdotto nel nostro ordinamento alcun tipo di azione popolare di controllo sull'attività svolta dalla P.A., poiché il predetto diritto deve ritenersi consentito soltanto a coloro ai quali i documenti e gli atti, di cui si richiede l'esibizione o l'acquisizione, si riferiscono direttamente o indirettamente e che li possano utilizzare per tutelare una posizione rilevante sotto il profilo giuridico, indipendentemente dal fatto che essa sia qualificabile come diritto soggettivo o come interesse legittimo”.
 
Come promuovere il diritto di accesso agli atti? Per effettuare la richiesta, ovvero per estrarre l’atto, occorre presentare la domanda presso l’ufficio competente del Comune. L’inoltro della domanda può avvenire anche a mezzo raccomandata o fax, correlati di documento d’identità o tramite posta elettronica contrassegnata da firma digitale. È opportuno ricordare che il diritto di accesso ai documenti amministrativi è esercitatile, ai sensi del D. Lvo 7.03.2005, n. 82, mediante l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione secondo quanto disposto dagli artt. 59 e 60 del D.P.R. 445/2000. La domanda dovrà contenere: le generalità del richiedente, l’interesse connesso e l’illustrazione delle ragioni oggetto della richiesta, gli estremi del documento o dell’atto richiesto, ovvero gli elementi che hanno contribuito a formare l’atto, e la firma dell’interessato.
L’iter del rilascio dell’atto, se trattasi di fattispecie amministrativa, deve concludersi entro la data che ciascuna singola amministrazione ha determinato, con proprio regolamento, e comunque non oltre i trenta giorni previsto dalla legge. Qualora vi siano motivi ostativi all’accoglimento della domanda il responsabile del procedimento o l’autorità competente comunica all’istante i motivi che ne ostacolano l’accoglimento, e, comunque, fatta salva la riproponibilità dell’istanza, da parte del richiedente, ove ne ricorrano i presupposti. Si pensi al diniego ad associazione ecologista, in prima istanza, all’esame o all’estrazione di atti relativi all’attività di controllo ambientale posta in essere dalla Polizia Locale, di iniziativa ovvero a seguito di esposto, in virtù del principio di precauzione.
In tal caso il diniego, in prima istanza, è motivato dall’incertezza dei comportamenti dei richiedenti e le conseguenze che il rilascio degli atti potrebbero comportare sul proseguo delle indagini. La motivazione è sempre obbligatoria, anche nei casi di sospensione, infatti, in virtù del principio del giusto procedimento, questa deve indicare i presupposti di fatto e di diritto che giustificano tale volontà.
L’esame dei documenti è completamente gratuito mentre l’estrazione di copie in carta semplice è subordinata al pagamento di spese di riproduzione, definite con atto della pubblica amministrazione. Spese di riproduzione dovute anche in presenza di domanda con estrazione di copie conformi all’originale, fatti salvi i maggiori costi in virtù delle disposizioni in materia di bollo, nonché di diritti di ricerca e di visura, che hanno subito recenti aggiornamenti con il D.M. 24 maggio 2005.
Infine al fine di inquadrare compiutamente la procedura del rilascio degli atti, nel richiamare il provvedimento del garante 16.09.1997, con il quale puntualizzava che l’applicabilità del trattamento dei dati personali non comporta un regime di assoluta riservatezza, dovendosi verificare caso per caso se sussistono altri diritti o interessi meritevoli di pari o superiore tutela, una ulteriore attenzione, va rivolta all’articolo 59, D. Lvo 30.06.2003, n. 196, in materia di protezione dei dati personali. Questo nella sua scansione, a parere di chi scrive, evidenzia una clausola di protezione ai limiti “ipotizzati” per l’esercizio del diritto di accesso. Infatti, ad esclusione delle notizie relative allo stato di salute ed alla vita sessuale, disciplinate dall’articolo 60 del decreto in parola, il diritto di accesso ai documenti amministrativi contenenti dati personali e la relativa tutela giurisdizionale restano disciplinati dalla legge 241/90 e successive modificazioni e dalle altre disposizioni di legge in materia nonché dai relativi regolamenti di attuazione.
 
Appare evidente come il legislatore, nel pronunciare tale principio e nell’enunciare che le attività finalizzate all’applicazione della disciplina di richiesta di accesso si considerano di rilevante interesse pubblico, abbia inteso rimandare in sede applicativa la valutazione su quali siano i diritti prevalenti, ovvero quali siano i diritti meritevoli di tutela. La discussione sulla comunicazione e la diffusione dei dati personali ed il relativo diritto di accesso, agli atti della pubblica amministrazione, è tuttora aperta, il difficile rapporto fra gli interessi tutelati dal D. Lvo 196/2003 e quelli tutelati dalla legge 241/90 si inquadrano nell’ambito dell’antinomia legislativa tipica del nostro ordinamento. È d’obbligo quindi una attenta ponderazione del caso, nei termini dappoco detti, fermo restando che la comunicazione e la diffusione dei dati, è da ricondursi esclusivamente a quelli strettamente necessari per il perseguimento delle finalità per le quali vengono acquisiti. Inquadrata, a grandi linee, la procedura operativa riguardo l’accesso agli atti aventi profilo amministrativo, per quanto attiene il profilo penale, salvo il rispetto delle generiche previsioni di pertinenza, in premessa richiamate, l’applicazione del diritto di accesso agli atti, formati della Polizia Locale, connessi alla funzione di polizia giudiziaria prevista dall’articolo 55 del C.P.P. è vincolata al rilascio del nullaosta da parte dell’autorità giudiziaria. Pertanto qualsiasi istanza di rilascio di atti a seguito di atto di iniziativa (C.N.R.), di conoscenza (esposto, denuncia, referto, querela) o delegato non potrà specificarsi se non corredata della prescritta autorizzazione dell’autorità giudiziaria, che ha in disponibilità il procedimento. La scheda operativa che segue, in relazione alla natura dell’atto redatto dalla Polizia Locale ed alle conseguenze che questo integra, intende indicare l’operatività da tenersi in fase di rilascio degli atti.
 

dal "La Voce dei Vigili Urbani" settembre 2005

L'idea di fondo è quella di operare un’analisi globale sull’attività concernente il rilascio degli atti da parte della Polizia Locale. Una tematica di grande rilevanza la cui finalità, nel prefigurare la volontà del legislatore di tratteggiare un sistema di pubblica amministrazione semplificata e trasparente, spesso deve conformarsi alle deroghe all’accessibilità, previste dalla norma amministrativa di riferimento, ed alle esigenze di segreto istruttorio, tipiche degli atti a carattere penale.

 

Dell’argomento, comunemente individuato con la locuzione “rilascio degli atti”, che sottende un procedimento complesso ed eterogeneo, trasversalmente collegato con disposizioni legislative speciali, si pensi alla materia concernente la protezione dei dati personali o alla disciplina riguardante l’imposta di bollo e delle tasse sulle concessioni governative, si intende indicare uno strumento operativo schematico capace di assumere un carattere di procedura ”complessiva”, ferme restando le imprescindibili specificità che talvolta le singole ipotesi richiedono. Per inquadrare compiutamente l’argomento occorre considerare le disposizioni generali di riferimento che sono, per quanto attiene il profilo amministrativo, l’articolo 22, legge 241/90 s. m. & i., mentre per quanto attiene il profilo penale l’articolo 116, D.P.R. 447/88 s. m. & i., il cui contenuto richiede una lettura combinata con altri articoli della medesima disposizione, non da ultimo l’articolo 329, che prevede, appunto, l’obbligo del segreto istruttorio.

 

A tali disposizioni generali si affianca, per quanto attiene il diritto di accesso, in materia di infortunistica stradale la normativa speciale dettata dal comma 4, articolo 11, D. Lvo 285/92 s. m. & i. e dai commi 5 e 6, articolo 21, D.P.R. 495/92 s. m. & i.

Sulla base di quanto indicato, ecco che, ricevuta l’istanza di accesso agli atti, ricorre utile una attenta valutazione della fattispecie accolta, essendo possibile una differente caratterizzazione della stessa, ora amministrativa ora penale. Tale attenzione ci permetterà un compiuto esame dell’istanza, verificare se la stessa trova riscontro con le risultanze d’ufficio, nonché se l’istante si relaziona alla figura titolata al diritto di accesso.

 

Tutto ciò premesso, chi è titolare del diritto di accesso, ovvero chi può esaminare o estrarre copia di documenti formati dalla Polizia Locale? La norma amministrativa indica “chiunque abbia interesse personale e concreto per la tutela di situazioni giuridiche rilevanti”. Nel ricordare che sono situazioni giuridiche quelle relazioni regolate dal diritto oggettivo, ovvero quelle situazioni che nel determinarsi producono effetti per le c.d. parti; regola generale, infatti, vuole che il rapporto giuridico non produce effetti né a favore né a danno del terzo “res inter alios acta tertio neque prodest, neque nocet”, dalla locuzione si desume che possono legittimamente accedere agli atti per prenderne visione o estrarne copia: il destinatario del provvedimento finale che scaturisce dal procedimento, i soggetti a cui il provvedimento può recare qualunque effetto (soggetto attivo e soggetto passivo della relazione), i soggetti che per legge hanno diritto di intervenire (esercenti la patria potestà, tutori legali, periti, avvocati, legali rappresentanti, delegati, ecc.) o siano dalla legge obbligati (teste, obbligato in solido, ecc.) ed i soggetti portatori di interessi diffusi (comitati, associazioni, fondazioni, ecc.), a cui il procedimento può recare conseguenze.

 

Giova utile richiamare la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, 4.02.2003, n. 569. “Mediante l'istituto del diritto di accesso (art. 22, Legge 7 agosto 1990, n.241), non è stato introdotto nel nostro ordinamento alcun tipo di azione popolare di controllo sull'attività svolta dalla P.A., poiché il predetto diritto deve ritenersi consentito soltanto a coloro ai quali i documenti e gli atti, di cui si richiede l'esibizione o l'acquisizione, si riferiscono direttamente o indirettamente e che li possano utilizzare per tutelare una posizione rilevante sotto il profilo giuridico, indipendentemente dal fatto che essa sia qualificabile come diritto soggettivo o come interesse legittimo”.

 

Come promuovere il diritto di accesso agli atti? Per effettuare la richiesta, ovvero per estrarre l’atto, occorre presentare la domanda presso l’ufficio competente del Comune. L’inoltro della domanda può avvenire anche a mezzo raccomandata o fax, correlati di documento d’identità o tramite posta elettronica contrassegnata da firma digitale. È opportuno ricordare che il diritto di accesso ai documenti amministrativi è esercitatile, ai sensi del D. Lvo 7.03.2005, n. 82, mediante l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione secondo quanto disposto dagli artt. 59 e 60 del D.P.R. 445/2000. La domanda dovrà contenere: le generalità del richiedente, l’interesse connesso e l’illustrazione delle ragioni oggetto della richiesta, gli estremi del documento o dell’atto richiesto, ovvero gli elementi che hanno contribuito a formare l’atto, e la firma dell’interessato.

L’iter del rilascio dell’atto, se trattasi di fattispecie amministrativa, deve concludersi entro la data che ciascuna singola amministrazione ha determinato, con proprio regolamento, e comunque non oltre i trenta giorni previsto dalla legge. Qualora vi siano motivi ostativi all’accoglimento della domanda il responsabile del procedimento o l’autorità competente comunica all’istante i motivi che ne ostacolano l’accoglimento, e, comunque, fatta salva la riproponibilità dell’istanza, da parte del richiedente, ove ne ricorrano i presupposti. Si pensi al diniego ad associazione ecologista, in prima istanza, all’esame o all’estrazione di atti relativi all’attività di controllo ambientale posta in essere dalla Polizia Locale, di iniziativa ovvero a seguito di esposto, in virtù del principio di precauzione.

In tal caso il diniego, in prima istanza, è motivato dall’incertezza dei comportamenti dei richiedenti e le conseguenze che il rilascio degli atti potrebbero comportare sul proseguo delle indagini. La motivazione è sempre obbligatoria, anche nei casi di sospensione, infatti, in virtù del principio del giusto procedimento, questa deve indicare i presupposti di fatto e di diritto che giustificano tale volontà.

L’esame dei documenti è completamente gratuito mentre l’estrazione di copie in carta semplice è subordinata al pagamento di spese di riproduzione, definite con atto della pubblica amministrazione. Spese di riproduzione dovute anche in presenza di domanda con estrazione di copie conformi all’originale, fatti salvi i maggiori costi in virtù delle disposizioni in materia di bollo, nonché di diritti di ricerca e di visura, che hanno subito recenti aggiornamenti con il D.M. 24 maggio 2005.

Infine al fine di inquadrare compiutamente la procedura del rilascio degli atti, nel richiamare il provvedimento del garante 16.09.1997, con il quale puntualizzava che l’applicabilità del trattamento dei dati personali non comporta un regime di assoluta riservatezza, dovendosi verificare caso per caso se sussistono altri diritti o interessi meritevoli di pari o superiore tutela, una ulteriore attenzione, va rivolta all’articolo 59, D. Lvo 30.06.2003, n. 196, in materia di protezione dei dati personali. Questo nella sua scansione, a parere di chi scrive, evidenzia una clausola di protezione ai limiti “ipotizzati” per l’esercizio del diritto di accesso. Infatti, ad esclusione delle notizie relative allo stato di salute ed alla vita sessuale, disciplinate dall’articolo 60 del decreto in parola, il diritto di accesso ai documenti amministrativi contenenti dati personali e la relativa tutela giurisdizionale restano disciplinati dalla legge 241/90 e successive modificazioni e dalle altre disposizioni di legge in materia nonché dai relativi regolamenti di attuazione.

 

Appare evidente come il legislatore, nel pronunciare tale principio e nell’enunciare che le attività finalizzate all’applicazione della disciplina di richiesta di accesso si considerano di rilevante interesse pubblico, abbia inteso rimandare in sede applicativa la valutazione su quali siano i diritti prevalenti, ovvero quali siano i diritti meritevoli di tutela. La discussione sulla comunicazione e la diffusione dei dati personali ed il relativo diritto di accesso, agli atti della pubblica amministrazione, è tuttora aperta, il difficile rapporto fra gli interessi tutelati dal D. Lvo 196/2003 e quelli tutelati dalla legge 241/90 si inquadrano nell’ambito dell’antinomia legislativa tipica del nostro ordinamento. È d’obbligo quindi una attenta ponderazione del caso, nei termini dappoco detti, fermo restando che la comunicazione e la diffusione dei dati, è da ricondursi esclusivamente a quelli strettamente necessari per il perseguimento delle finalità per le quali vengono acquisiti. Inquadrata, a grandi linee, la procedura operativa riguardo l’accesso agli atti aventi profilo amministrativo, per quanto attiene il profilo penale, salvo il rispetto delle generiche previsioni di pertinenza, in premessa richiamate, l’applicazione del diritto di accesso agli atti, formati della Polizia Locale, connessi alla funzione di polizia giudiziaria prevista dall’articolo 55 del C.P.P. è vincolata al rilascio del nullaosta da parte dell’autorità giudiziaria. Pertanto qualsiasi istanza di rilascio di atti a seguito di atto di iniziativa (C.N.R.), di conoscenza (esposto, denuncia, referto, querela) o delegato non potrà specificarsi se non corredata della prescritta autorizzazione dell’autorità giudiziaria, che ha in disponibilità il procedimento. La scheda operativa che segue, in relazione alla natura dell’atto redatto dalla Polizia Locale ed alle conseguenze che questo integra, intende indicare l’operatività da tenersi in fase di rilascio degli atti.

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Note sull'autore:

Michelangelo Sotgiu è nato a Cagliari nel 1957 e si è laureato presso l'Università della città - Facoltà di Scienze Politiche, discutendo la tesi: " Esternalità negative: Polizia mmunicipale ed educazione stradale".

Nel 1984 è entrato a far parte del Corpo di Polizia Municipale del Comune di Elmas. Attualmenteè responsabile dell'Area Vigilanza Territoriale, coordina l'attività operativa del personale addetto all'Ufficio Infortunistica, Polizia Giudiziaria, Ambiente ed Edilizia e ha delega di funzione alla gestione dell'attività connessa al contenzioso amministrativo e giurisdizionale del Corpo.

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