Si.A.Po.L.
   Chi Siamo

   Segreteria generale

   Strutture regionali

   Statuto

   Modulo di iscrizione

   Concorsi

   Siti utili

Servizi
   Comunicati

   Circolari

   Contratti

   Convenzioni

   L'Opinione

   Leggi

   Rassegna Stampa

   Professionale

   Quaderno Sindacale

   Sentenze Consiglio di Stato

   Sentenze Corte Costituzionale

   Sentenze Corte di Cassazione

   Sentenze TAR e Corte Conti

   Sentenze Tribunale

   Ultime notizie

Home  E-Mail  Download Acrobat   Come raggiungerci

Corte dei Conti,sez.Abruzzo, sentenza n.472 del 23/5/2005
Sanzioni amministrative contestate al Sindaco, i costi sono a suo carico

REPUBBLICA ITALIANA

sent. n. 472/05/E.L. In nome del popolo italiano

LA CORTE DEI CONTI

Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo

Composta dai seguenti Magistrati

Dott. Vito Minerva                            Presidente

Dott. Silvio Benvenuto                     Consigliere

Dott. Federico Pepe                       Primo Referendario

 ha pronunciato la seguente

                                           SENTENZA

Sul ricorso iscritto al numero 404 E.L. del Registro di Segreteria, promosso dal Sostituto Procuratore generale, dottor Massimo Perin, nei confronti dei signori Vincenzo Silvestri, nato il 10.3.1957, Pompeo Curini, nato il 21.4.1942, Nicola De Simone, nato il 15.4.1976, rappresentati e difesi dall'avvocato Leonardo Casciere, elettivamente domiciliati presso lo studio dell'avvocato  Gianluca Maccarone, in L'Aquila, via Colle Pretara 3.

Uditi nella pubblica udienza del 4.5.2005 , con l'assistenza del Segretario dott.ssa Antonella Lanzi, il Relatore Cons. Silvio Benvenuto, il Sostituto Procuratore generale, dottor Massimo Perin, non rappresentati i convenuti. Esaminati gli atti  della causa.

FATTO

L'atto di citazione trae origine dai seguenti  fatti, quali risultano dall'atto di citazione e dagli altri documenti acquisiti alla causa. 

La Sezione provinciale del controllo dell'Aquila, con la lettera

prot. 972 del 24 marzo 2000, inviava alla Procura regionale  la

delibera della Giunta comunale di Scurcola Marsicana n. 20 dell'1.3.2000, con la quale era stato deliberato di procedere al pagamento di due sanzioni amministrative, per un importo di £. 20.000.000, irrogate al Sindaco del predetto Comune - sig. Silvestri Vincenzo - per la violazione dell'art. 21, comma 5, della legge n. 319 del 1976, così come modificata dalla legge n. 172 del 1995 (recante Norme per la tutela delle acque dall'inquinamento).

Il  verbale di illecito amministrativo, cui erano seguite le ordinanze di ingiunzione n. 11 del 17.1.2000 e 22 del 17.1.2000 della Regione Abruzzo, era stato redatti dai Carabinieri della Stazione di Scurcola Marsicana al contravventore, sig. Silvestri Vincenzo, all'epoca dei fatti sindaco del Comune citato.

In relazione a quanto sopra descritto, la Procura regionale, ravvisata l'esistenza di profili di responsabilità a carico degli amministratori che hanno assunto la delibera di G.C. n. 20 del 2000 (sig.ri Vincenzo Silvestri, Pompeo Curini e Nicola De Simone ), ha emesso, nei loro confronti, l'invito ex art. 5 del D.L. 15.11.1993, n. 453, convertito con modificazioni nella legge 14.1.1994, n. 19, debitamente notificato ai medesimi, stabilendo il danno risarcibile nell'importo di € 10.329,13, corrispondente agli oneri sostenuti dall'ente locale per il pagamento delle sanzioni amministrative sopra indicate.

I presunti responsabili del pregiudizio finanziario facevano pervenire alla Procura regionale deduzioni scritte con l'assistenza dell'avv. Leonardo Casciere, ma  chiedevano di essere ascoltati

personalmente.

Gli intimati nelle loro controdeduzioni, senza contestare la ricostruzione del fatto da cui aveva preso l'avvio della sanzione amministrativa irrogata per la violazione della legge n. 319 del 1976, si  soffermavano sull'individuazione delle responsabilità della gestione del depuratore e se queste gravavano sul sindaco ovvero sul dirigente dell'ufficio tecnico.

Nell'occasione, gli intimati hanno ritenuto che, alla luce della legislazione statale che si è evoluta negli ultimi anni, tutta la responsabilità della gestione urbanistica dei rifiuti solidi urbani e, quindi, anche della depurazione delle acque e di tutte le altre competenze comunali spetti alla dirigenza, mentre residui al Sindaco, alla Giunta e al Consiglio solo ed esclusivamente il potere di indirizzo politico e di controllo delle attività.

A tal proposito, gli incolpati si sono richiamati a una pronuncia della Cassazione (III Sezione penale, n. 11819 del 18.12.1997, la quale ha statuito che non può affermarsi la responsabilità del sindaco per il mancato funzionamento del depuratore comunale ed il conseguente aumento dell'inquinamento delle acque sulla quali rifluiscono le fognature comunali (art. 21, comma 2 e 25 della legge del 10.5.1976, n. 319) sulla base della sola posizione istituzionale del medesimo. Questa impostazione del giudice di legittimità troverebbe conforto nella disposizione dell'art. 51, comma 2, della legge n. 142 dell'8.6.1990, dove si afferma che spettano agli organi elettivi (tra cui il sindaco) i poteri di indirizzo e di controllo, mentre la gestione amministrativa è attribuita ai dirigenti. La responsabilità del Sindaco potrà, pertanto, essere affermata solo accertando che la gestione del depuratore non era appaltata ad apposita ditta specializzata e che non esisteva un dirigente comunale incaricato della gestione diretta del depuratore, ovvero che il Sindaco non ha concretamente esercitato il suo potere di controllo sul dirigente incaricato.

Sulla base di queste deduzioni gli incolpati hanno indicato la presenza di due deliberazioni di giunta comunale (la n. 87/1997 e la n. 28 del 4.4.1998), con le quali erano stati individuati i responsabili dei servizi.

Inoltre, gli odierni convenuti hanno rappresentato che per le due sanzioni amministrative sussisteva la solidarietà nell'obbligazione del Comune con il sindaco per il pagamento dell'illecito amministrativo, aspetto questo che comportava l'obbligo dell'ente locale a pagare le sanzioni in parola.

Infine, hanno ritenuto i medesimi che l'illecito contestato non poteva essere rimosso in alcuna maniera anche se si fosse presentata l'opposizione all'autorità amministrativa competente.

Peraltro a giudizio della Procura regionale dalla vicenda in parola emergeva una responsabilità amministrativa dei convenuti per il trasferimento sul bilancio comunale di oneri derivanti dalla commissione di illeciti amministrativi per la violazione della legge n. 319 del 1976 e successive modifiche.

Per la  pretesa del risarcimento  sussisterebbero tutti gli elementi per l'imputazione della responsabilità amministrativa.

Innanzitutto, sarebbe  manifesta sia l'esistenza di un rapporto di

servizio con l'ente danneggiato, essendo, all'epoca dei fatti, gli odierni convenuti sindaco e assessori del Comune di Scurcola Marsicana, sia il nesso di causalità tra la loro condotta e l'evento dannoso, consistente nel trasferimento sulle finanze comunali di oneri derivanti dalla commissione di illeciti amministrativi.

Altrettanto evidente sarebbe l'elemento psicologico, sotto il profilo della colpa di rilevante gravità, per non avere i convenuti evitato tale spesa per la finanza comunale, spesa che resta priva di plausibile giustificazione.

La vicenda di cui trattasi riguarda il trasferimento sul bilancio comunale dei costi susseguenti all'applicazione di sanzioni amministrative, in base alla legge n. 689 del 1981, la quale disciplina le violazioni punite con sanzioni amministrative, e cioè gli illeciti per la cui punizione la legge attribuisce un potere sanzionatorio alla pubblica amministrazione.

Quando  viene commesso (e anche scoperto) un illecito amministrativo depenalizzato, sorge un diritto di credito della p.a. verso il contravventore (art. 14 della legge n. 689 del 1981), il quale può estinguere la propria obbligazione avvalendosi del pagamento in misura ridotta, ovvero, se ritiene infondato e/o illegittimo il verbale di contestazione, può presentare scritti difensivi e documenti all'autorità competente a ricevere il rapporto e a chiedere, altresì, di essere sentito (art. 18, comma 1°, legge n. 689 del 1981).

Acclarato questo aspetto, si deve evidenziare che gli illeciti amministrativi per i quali era stato contravvenzionato il sindaco Silvestri (la violazione dell'art. 21, comma 5, della legge n. 319 del 1976 e successive modifiche - recante Norme per la tutela delle acque dall'inquinamento) riguardavano la mancata richiesta di autorizzazione al conferimento delle acque reflue dei depuratori di Scurcola Marsicana e di Cappelle dei Marsi nei canali di scolo.

Il verbale di illecito amministrativo di cui trattasi è stato contestato, secondo quanto si afferma nell'atto di citazione,  al sindaco Silvestri Vincenzo per la sua qualità di legale rappresentate dell'ente locale.

Non convincono, ad avviso della Procura regionale,  le deduzioni difensive, dirette ad escludere la responsabilità amministrativa dei convenuti, in ragione dell'intervenuta separazione dei compiti e delle funzioni tra gli organi politici e quelli burocratici.

Infatti, la giurisprudenza della Cassazione penale (sentenza n. 28674 del 25.3 - 1.7.2004 della III Sezione), in un caso per molti aspetti simile (tenuto anche conto che nella legge per la tutela delle acque vi sono norme che prevedono tanto sanzioni penali, quanto sanzioni amministrative) a quello per cui si procede (apertura di una discarica dei rifiuti in una zona sottoposta a vincolo), ha escluso che dovesse rispondere del reato il dirigente preposto al servizio dei rifiuti, dal momento che la responsabilità andava addebitata al sindaco.

Nell'occasione si è affermato che il sindaco, quale organo di vertice cui è demandata la vigilanza dell'operato del Comune risponde penalmente del reato di apertura di una discarica abusiva in una

zona vincolata, a nulla rilevando che al relativo servizio fosse stato

preposto un dirigente.

Tale impostazione si fonda sulla circostanza che il sindaco va esente da responsabilità solo per quelle condotte che rientrano nell'ambito esecutivo gestionale riservato ai dirigenti amministrativi (Cass. sez. III, n. 8530 del 4.3.2002).

Sempre la Cassazione (Sez. 1, Sentenza n. 3116 del 03/04/1996) ha affermato il «principio secondo il quale la responsabilità dell'illecito amministrativo compiuto da soggetto che abbia la qualità di legale rappresentante della persona giuridica grava sull'autore del medesimo e non sull'ente rappresentato, il quale è solo solidalmente obbligato al pagamento delle somme corrispondenti alle sanzioni irrogate, vale anche rispetto alla posizione del sindaco, che, essendo il legale rappresentate del Comune, è tenuto all'osservanza delle norme imperative in materia di adempimenti correlati ai rapporti di lavoro dei dipendenti dell'ente territoriale. Ne consegue che, una volta individuato nella persona del sindaco il soggetto responsabile delle infrazioni riconducibili alla sfera delle attività del Comune, incombe allo stesso soggetto la dimostrazione del venir meno della propria responsabilità personale per essere affidato il compimento delle attività medesime ad altra o altre persone fisiche, nei confronti delle quali egli, in ragione della particolare struttura ed organizzazione dell'ente, non debba esercitare diretta vigilanza»(massima CED Cassazione).

Alla luce della lettura di questa giurisprudenza di legittimità (ivi

compresa quella della III Sezione penale citata dai convenuti, che afferma la responsabilità del sindaco quando questi non ha concretamente esercitato il suo potere di controllo sul dirigente incaricato), il sindaco, per la sua qualità di rappresentante legale dell'ente pubblico, va esente da responsabilità solo quando dimostra, per la compiutezza delle direttive impartite, di non dover esercitare alcuna diretta vigilanza sul personale degli uffici competenti.

Orbene, le delibere di giunta comunale n. 87 del 10.3.1997 e 28 del 4.4.1998, con le quali sono stati individuati i responsabili dei servizi comunali, si limitano solo a indicare il funzionario responsabile dell'area tecnica - manutentiva (il geom. Angelo Iannaccone, istruttore direttivo 7 q.f.) sul quale, secondo i convenuti, dovrebbe ricadere la responsabilità dell'illecito amministrativo di cui trattasi.

Ebbene, tale assunto, non può valere in questa sede, dove si contesta ai presunti responsabili un illecito contabile, derivante dalla delibera della Giunta comunale n. 20 dell'1.3.2000, con la quale si è deliberato di procedere al pagamento di due sanzioni amministrative, contestate personalmente al sindaco per la sua qualità di legale rappresentante dell'ente, che non trova alcuna giustificazione ai fini della sana gestione delle finanze comunali.

Infatti, l'amministratore contravvenzionato avrebbe dovuto contestare, nella competente sede amministrativa, la legittimità del verbale dimostrando che la imputabilità dell'illecito doveva ricadere sul responsabile dell'ufficio al quale erano state impartite le

necessarie direttive e, in caso di non accoglimento delle proprie istanze, avrebbe potuto adire l'autorità giudiziaria competente nel

giudizio di opposizione all'ordinanza ingiunzione.

Quest'ultimo aspetto non aveva, poi, alcun particolare onere per l'opponente, dal momento che la legge n. 689 del 1981 all'art. 23, comma 4, consente di stare in giudizio personalmente.

Quel che il sindaco Vincenzo Silvestri (unitamente ai due assessori) non avrebbe dovuto fare era quello di addossare alla finanze comunali gli oneri derivanti da un illecito per il quale deve, in ogni caso, rispondere personalmente l'autore del fatto e non la persona giuridica che dal quel fatto era stata danneggiata.

Invece, così come emerge dalle ordinanze di ingiunzione n. 10 e n. 22 del 2000, sia il trasgressore, sia il coobbligato in solido, non hanno fatto pervenire all'autorità competente scritti difensivi e/o documenti inerenti alla violazione regolarmente contestata dai Carabinieri.

Gli amministratori convenuti, nonostante la sussistenza di un evidente illecito amministrativo, si sono limitati a trasferire sul bilancio comunale gli oneri della contravvenzione (comportamento questo rilevante sotto il profilo della colpa grave) e non si sono opposti al verbale di contestazione, segnalando la persona che ritenevano il vero responsabile dell'illecito e, di conseguenza, non hanno provato nella sede amministrativa competente (il Servizio di Ecologia e Tutela dell'Ambiente della Regione Abruzzo) tale assunto.

L'essersi limitati a far gravare sul bilancio comunale gli oneri nascenti da illecito amministrativo ha solo trasferito sulla collettività le conseguenze di comportamenti riprensibili, collettività che, di fatto, viene sanzionata per condotte illecite realizzate dal rappresentante o da un dipendente del Comune.

Nell'occasione non si deve dimenticare che la finanza degli enti locali è sempre più basata su entrate proprie, di natura sostanzialmente tributaria e quanto più l'ente sarà gestito in modo efficace, efficiente ed economico tante più risorse saranno disponibili per la realizzazione degli obiettivi d'interesse per la collettività, tra i quali non possono essere annoverati i costi per gli oneri degli illeciti amministrativi, realizzati da amministratori e/o dipendenti dell'ente pubblico e per i quali devono rispondere personalmente gli autori del fatto.

Del tutto fuorviante appare la considerazione che, trattandosi di un illecito amministrativo dove il Comune era obbligato in solido con il sindaco contravvenzionato, non residuava altra scelta che quella di pagare allo scopo precipuo di evitare ulteriore aggravio di costi in caso di inadempienza.

Infatti, sempre la Cassazione (sez. I, Sentenza n. 7351 del 30.05.2001) ha affermato che «le sanzioni amministrative rientrano tra quelle sanzioni repressive per le quali è richiesta, oltre alla capacità di intendere e volere la colpa o il dolo (artt. 2 e 3 della legge n. 689 del 1981); conseguentemente, una persona giuridica non può considerarsi autore della violazione alla quale la legge riconnetta dette sanzioni ma, ai sensi dell'art. 6 della legge n. 689 del 1981, è solo obbligata in solido per le violazioni commesse, "nell'esercizio delle proprie funzioni o incombenze", dal suo rappresentante o dai suoi dipendenti, con diritto di regresso nei confronti degli stessi; a tal fine non è sufficiente che l'attività di questi sia imputabile alla persona giuridica ma occorre anche che sia posta in essere nell'interesse della stessa …» (massima CED Cassazione).

Alla luce di questa interpretazione del giudice della legittimità, si deve escludere, in ogni caso, che l'attività illecita di cui trattasi (lo scarico delle pubbliche fognature nelle acque di cui all'art. 1 della legge n. 319/1976) possa essere stata posta in essere nell'interesse dell'ente pubblico.

L'avere violato le norme della legge sulla tutela delle acque rimane una condotta personale del sindaco contravvenzionato nei cui confronti deve essere esercitato, in questa sede, l'azione di regresso.

Infine, per quanto attiene alle memorie difensive e per come si è dipanata la vicenda, non appare pertinente la deduzione che la responsabilità di cui trattasi non debba ricadere sugli amministratori, dal momento che i compiti di gestione vengono svolti dai dirigenti e, di conseguenza, solo a costoro può essere addebitata la relativa responsabilità.

A questo proposito si deve mettere in rilevo che la responsabilità dirigenziale, cui fa riferimento la legislazione statale, tiene conto della circostanza che il dirigente deve poter disporre in autonomia di

adeguate risorse umane, finanziarie e strumentali, da organizzare e

irigere.

Il mancato raggiungimento degli obiettivi imputabile al dirigente, ne comporterà poi una responsabilità di differente entità sotto il profilo economico e giuridico, in rapporto alla gravità dell'inadempimento.

Ora,, in ragione delle dimensioni del Comune di Scurcola Marsicana, non è possibile trasferire tout court il modello legislativo statale della separazione dei poteri (di indirizzo politico da quelli di gestione), stante l'elemento di differenziazione che deriva dalle dimensioni del Comune, dal numero dei dipendenti, dagli strumenti finanziari, dalla presenza di figure di dirigenti.

Ebbene, il cd. dirigente responsabile del servizio interessato era il geom. Angelo Iannaccone, istruttore direttivo 7 q.f., il quale non era certamente inquadrato come dirigente, ragione per cui la vigilanza nel settore tecnico manutentivo e in una materia estremamente delicata come lo scarico delle pubbliche fognature non poteva non essere del sindaco, il quale per la sua qualità di organo responsabile dell'amministrazione del comune (art. 50, comma 1, del Tuel, n. 267/2000), ha il dovere di sovrintendere al funzionamento dei servizi e degli uffici e all'esecuzione degli atti (art. 50, comma 2 Tuel), di avere un comportamento improntato

all'imparzialità e al principio di buona amministrazione (art. 78,

comma 1, del Tuel).

Doveri quest'ultimi già presenti nell'art. 36 della legge n. 142 del

1990 e, sulla base dei quali, la giurisprudenza di questa sezione (cfr. C.d.C. sez. Abruzzo n. 32/2002), ha affermato che il sindaco deve presiedere al regolare andamento dei servizi comunali, adoperandosi affinché l'ente sia condotto con buona organizzazione e in modo da evitare disguidi produttivi di danno erariale.

Tutto ciò premesso, il danno erariale consistente nel trasferimento al bilancio comunale degli oneri derivanti da un illecito amministrativo deriva dal comportamento dei convenuti connotato da un'inescusabile negligenza che ha portato i medesimi ad avere una condotta causalmente collegata all'evento dannoso.

Appare evidente, a questo punto, la colorazione di colpa grave del comportamento del Sindaco e degli altri due amministratori convenuti nell'odierna vicenda, giacché con inescusabile superficialità hanno riversato sulle finanze comunali oneri che dovevano ricadere personalmente sull'autore del fatto illecito.

A giudizio della Procura Regionale, vista la chiarezza del quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento, il descritto comportamento dei convenuti ha cagionato un danno patrimoniale, al Comune di Scurcola Marsicana di € 10.329,13.

L'atto di citazione cita, pertanto  i Signori:  Vincenzo Silvestri, nato  il 10.3.1957  Pompeo Curini, nato il 21.4.1942 ; Nicola De Simone nato  il 15.4.1976 a comparire in giudizio davanti a questa Sezione  per ivi sentirsi condannare al pagamento a favore dell'Erario comunale, della somma di € 10.329,13, nella ripartizione del 70% al Sindaco Vincenzo Silvestri e del 15% ciascuno ai due assessori, o di quella diversa somma che risultasse in corso di causa, aumentata

della rivalutazione monetaria, degli interessi legali e le spese del

giudizio, quest'ultime, in favore dello Stato.

Con comparsa depositata il 3 febbraio 2005, si è costituito in rappresentanza e difesa dei convenuti, l'avvocato Leonardo Casciere.

Nella comparsa si sostiene, richiamandosi alle norme che distinguono i compiti di indirizzo da quelli gestionali,  che la responsabilità dell'infrazione contestata non poteva essere a carico del sindaco, ma del funzionario delegato al corrispondente settore, a nulla rilevando il fatto che si trattava di impegato con qualifica non dirigenziale, da mommento che l'art. 109 del TUEL,  riprendendo precedenti disposizioni di legge, fra le quali l'art. 151 della legge n. 142/1990, l'art. 19 del D.Lgs, n. 77/1995, e soprattutto l'art. 6 della legge n. 127/1997, e l'art. 2 della legge n. 191/1998, stabilisce che  nei comuni privi personale con qualifica dirigenziali, le funzioni proprie dei dirigenti possono essere attribuite, a seguito di provvedimento motivato del sindaco, ai responsabili degli uffici o servizi, indipendentemente dalla loro qualifica funzionale, anche in deroga a ogni diversa disposizione.

Cadrebbe così la tesi che, data il livello  non dirigenziale dell'impiegato addetto al settore ( 7^ livello ), in ogni caso la vigilanza del settore tecnico manutentivo sarebbe spettata in ogni caso al sindaco.

Quanto poi alla tesi enunciata nell'atto di citazione che il sindaco avrebbe potuto proporre ricorso avverso il verbale di accertamento dei Carabinieri, probabilmente tale opposizione sarebbe stata accolta, ma non eventualmente quella del Comune, il quale essendo da considerare sempre e comunque responsabile in solido, a prescindere dalla persona fisica ( sindaco o responsabile del servizio )  “realmente e  direttamente responsabile,  l'ordinanza stessa sarebbe stata, comunque, legittima, avendo potuto l'ente irrogante attivarsi comunque nei confronti del Comune.

Pertanto la delibera della Giunta comunale contestata dalla Procura regionale, era legittima e opportuna, in quanto aveva evitato al Comune   un ulteriore aggravio di spese per il mancato pagamento e, di conseguenza, per la successiva esecuzione forzosa per il recupero delle somme ingiunte.

Si insiste per l'assoluzione dei convenuti e, in via del tutto subordinata, si chiede che in ogni caso di condanna dei medesimi, la relativa somma non sia maggiorata delle rivalutazione monetaria, trattandosi di credito ( o correlativo debito ) di valuta e non di valore.

La causa assegnata all'udienza del 23 gennaio 2005, era stata rinviata, a causa di notizie di interruzione dell'autostrada a seguito del maltempo,  all'udienza del 9 marzo 2005.

Peraltro nel corso di tale udienza,  non risultando ancora pervenuto agli atti il verbale di notifica alla difesa del rinvio dell'udienza, veniva disposto ulteriore rinvio alla presente udienza del 4 maggio 2005.

Nel corso di quest'ultima, dopo la relazione orale del Consigliere relatore, Silvio  Benvenuto, il Sostituto Procuratore generale, dottor Massimo Perin, si è riportato agli atti della causa e ha insistito per la condanna dei convenuti per le ragioni esposte nell'atto di citazione.

Non presente all'udienza  il difensore dei convenuti.

DIRITTO

Va, preliminarmente individuato con precisione il quadro normativo

di cui ai fatti della presente causa.

Essa trae origine da un verbale di contravvenzione, redatto dai

Carabinieri della Stazione di Scurcola Marsicana,  notificato al sindaco del Comune , signor Vincenzo Silvestri, in data 23 aprile 1998.

Il verbale è di “ contravvenzione per infrazioni punibili con sanzione amministrativa ai sensi della legge 24 novembre 1981, n. 689 “.

Come si legge nel verbale,   si contesta che il Comune di Scurcola Marsicana  “ effettua lo scarico delle pubbliche fognature nelle acque indicate dall'art. 1 della legge 319/76, senza aver richiesto la prescritta autorizzazione all'autorità competente  ( Provincia ) “.                      

Ciò in violazione dell'art 21, 5°comma della legge 10.5.1976, n. 319, modificata dalla legge 17 maggio 1995, n.172.

Nel verbale  alla voce “ obbligato in solido “, è indicato “ il medesimo”.

Va innanzi tutto chiarito che la violazione contestata doveva ritenersi non riferita  alla circostanza di effettuare scarichi in una pubblica fognatura , senza aver richiesto la prescritta autorizzazione, dal momento che questo sarebbe stato un reato sanzionato penalmente, che la legge 24 novembre 1981, n. 689

( sulla depenalizzazione )  aveva espressamente  escluso, all'art. 44, dall'ambito della sua applicazione.

Deve, invece, ritenersi che, malgrado le imprecisioni del verbale dei

Carabinieri ( che fanno riferimento a un inesistente 5^ comma

dell'art. 21 della legge n. 619/76 ) ,l'infrazione contestata si riferisse

all'ipotesi sanzionata , a seguito della modifica introdotta all'art. 21

della legge n. 319/76, dall'art 3 del decreto legge 17 marzo 1995, n.79 ( convertito poi nella legge 17 maggio 1995, n 172 ) .

L'art. 3 in parola  aveva fatto salve le disposizioni penali di cui al primo e secondo comma dell'art. 21 della legge  n. 319/276, ma , aveva sostituito il terzo e il quarto comma di tale articolo, stabilendo, fra l'altro, in relazione all'art. 14 della stessa legge (  “ gli scarichi in pubbliche fognature di insediamenti civili di qualsiasi dimensione sono sempre ammessi, purché osservino i regolamenti emanati dall'autorità locale che gestisce la pubblica fognatura “ ),  che

“ l'inosservanza dei limiti di accettabilità, stabiliti dalla regione ai sensi dell'art. 14, secondo comma, ove non costituisca reato o circostanza aggravante, è punita con la sanzione amministrativa da lire tre milioni a trenta milioni “.

Del resto tale interpretazione trova conferma  nella memoria redatta dall'avvocato Leonardo Casciere  in data 14.9.2004, nella fase di audizione promossa dalla Procura regionale, dove, a pag. 3  è detto: “ riteniamo che la contravvenzione elevata non poteva essere

rimossa in alcun modo, dal momento che effettivamente il depuratore era gestito dall'Ufficio tecnico e, certamente, superati i parametri di inquinamento delle acque, di cui alla tabelle allegate alla legge 319 del 1976 “.

Premesso i presupposti sopra richiamati,  va chiarito, ai fini

del presente giudizio ,che  i convenuti , compreso il sindaco, signor

Vincenzo Silvestri, sono stati citati non per rispondere quali

responsabili della violazione della legge n. 319 del 1976, così come

modificata dal decreto legge n. 79/95, convertito dalla legge

n. 172/95,  ma per aver riversato, con la delibera della Giunta comunale n. 20 dell' 1.3.2000, sulle finanze del Comune di Scurcola Marsicana, oneri che, in ogni caso, non dovevano ricadere sull'ente in parola.

Se così non fosse non si vede proprio a che titolo sarebbero stati citati i due assessori, signori Pompeo Curino e Nicola Simone, che è del tutto evidente,  erano estranei alla violazione delle citate norme.

Orbene, la questione da decidere è se per  il pagamento della sanzione,  conseguente alla violazione di cui si discute, il Comune era legittimato o, quanto meno giustificato, a provvedere, accollandosi il relativo onere.

A questo proposito, la controversia giuridica cui danno ampio  rilievo sia l'atto di citazione, sia la comparsa di risposta della difesa, se responsabile del comportamento sanzionato con le citate  ordinanze regionali dovesse considerarsi il sindaco o l'impiegato assegnato all'ufficio avente competenza in materia, è, ai fini della presente decisione, irrilevante e comunque essa si sarebbe potuta e dovuta definire in altra sede,  se il sindaco intimato avesse proposto opposizione o ricorso.

Quel che è certo è che responsabile non era il Comune inteso come ente pubblico. Del resto, la difesa dei convenuti sostiene che responsabile dell'infrazione dovesse essere considerato il tecnico del Comune, anziché il,sindaco, ma non mette in discussione che o

l'uno o l'altro fosse il responsabile e non ipotizza che responsabile

potesse essere il Comune,  inteso come ente giuridico.

Si sostiene dalla difesa, però, che il pagamento da parte del Comune era stato legittimo perché aveva evitato ulteriori aggravi di spesa , dal momento che, essendo comunque lo stesso da considerarsi sempre e comunque soggetto obbligato in solido,

a prescindere dalla persona fisica realmente e direttamente responsabile, l'ordinanza stessa sarebbe stata comunque legittima, avendo potuto l'ente irrogante attivarsi in ogni caso nei confronti del Comune.

Le citate ordinanze affermano che il Comune doveva considerarsi obbligato in solido , ma senza alcun specifico riferimento normativo. E'  peraltro presumibile che   tale solidarietà  si facesse derivare dalla legge n. 689/81, la quale all'art. 6 stabilisce :   “ se la violazione è commessa dal rappresentante o dal dipendente di una persona giuridica o, di un ente privo di personalità giuridica o, comunque, di un imprenditore, nell'esercizio delle proprie funzioni o incombenze, la persona giuridica o l'ente o l'imprenditore è

obbligato in solido con l'autore della violazione al pagamento della

somma da questo dovuta).

Ma, a parte il fatto che tale  norma  non può intendersi riferibile agli enti pubblici ( o, quanto meno, è fortemente dubbio,  che lo possa, come sarà precisato in seguito ), in ogni caso nella stessa norma è subito dopo precisato che “ nei casi previsti dai commi precedenti, chi ha pagato ha diritto di regresso per l'intero nei confronti dell'autore della violazione”.

Ne consegue che, in ogni caso, il Comune  non avrebbe potuto

accollarsi l'onere della violazione, se non disponendo

contestualmente l'azione di regresso nei confronti dell'autore della violazione.

Tanto più che all'art. 3 della legge n. 689/81 è chiaramente detto che  “ Nelle violazioni cui è applicabile una sanzione amministrativa, ciascuno è responsabile della propria azione o omissione cosciente e volontaria, sia essa dolosa o colposa “.

A parte ciò, l'ordinanza regionale adottata nei confronti del Comune era da ritenere   illegittima e inefficace.

In essa, infatti, si afferma che il coobbligato in solido ( cioè lo stesso

Comune) non aveva fatto pervenire all'autorità competente scritti difensivi e/o documenti inerenti la violazione regolarmente contestata.

Orbene,come risulta dagli atti , e come doveva essere ben   a conoscenza dei componenti la Giunta che avevano adottato la delibera di pagamento della violazione contestata, il verbale dei Carabinieri riportante tale contestazione non risultava, icto oculi,   mai  notificato all'ente comunale in quanto tale, ma esclusivamente al suo sindaco come persona fisica, tanto che in tale verbale si

esclude  che vi potessero essere “ obbligati in solido”  oltre lo stesso

sindaco.

Di conseguenza l'affermazione contenuta nell'ordinanza regionale notificata al Comune , che il “ coobbligato in solido” non aveva

 “ provveduto a far pervenire all'autorità competente scritti difensivi e/o documenti inerenti la violazione regolarmente contestata, entro il termine di cui all'art. 18 L.24 novembre 1981, n. 689 “, si fondava su un presupposto  inesistente e pertanto tale ordinanza-ingiunzione non poteva avere effetto nei confronti del Comune, anche perché, tenendo presente la data di contestazione dell'infrazione ( Verbale dei Carabinieri del 23 aprile 1998 notificato al signor Vincenzo Silvestri, ma non al Comune, e la data di notifica dell'ingiunzione di pagamento adottata nei confronti del Comune  con l'ordinanza regionale del 17.1.2000 )  era largamente trascorso il termine previsto dall'art. 14 della legge n. 689/81 e,comunque, l'obbligazione nei confronti del Comune si doveva considerare estinta, a norma, dell'art. 14 della legge n. 619/1981,perché era stata omessa la notificazione della contestazione nel termine prescritto ( fra l'altro, al momento della notifica dell'ingiunzione regionale al Comune, la legge n. 319/76 era stata  abrogata dal decreto   legislativo 11 maggio 1999, n. 152, che aveva disciplinato ex novo tutta la materia sulla tutela delle acque dall'inquinamento, recependo anche  la direttiva comunitaria concernente il trattamento delle acque reflue urbane ).

Quanto, poi, al fatto che la notifica del verbale di contestazione  effettuata nei confronti del sindaco signor Vincenzo Silvestri non potesse valere anche come notifica nei confronti del Comune inteso come ente giuridico, ciò si deduce inequivocamente dal primo comma dell'art. 14 della legge n. 619/1981, che stabilisce l'obbligo della contestazione ( da notificare poi nel termine indicato dal successivo comma ) “ tanto al trasgressore quanto alla persona che sia obbligata in solido “ ( si tenga presente, come sopra ricordato, che il verbale dei Carabinieri non indicava altri,  come obbligato in solido, che il medesimo sindaco, signor Vincenzo Silvestri ).

E', quindi, del tutto ragionevole dedurre che se il Comune avesse fatto valere tale nullità, l'ente intimante avrebbe agito nei confronti

del sindaco e, se lo stesso avesse fatto opposizione, si sarebbe

anche potuto chiarire nella sede competente se responsabile

dell'infrazione contestata era lui oppure il tecnico comunale.

In sostanza da tutti i fatti sopra esposti, in relazione anche alle norme giuridiche cui essi si ricollegavano, questo Collegio ritiene che risulti evidente il comportamento colpevole e superficiale   dei componenti la Giunta del Comune di Scurcola Marsicana che avevano adottato la delibera n. 20  dell'1.3.2000,  per i diversi motivi di seguito esposti:

A)  Perché era mancato qualsiasi valutazione circa la fondatezza o meno dell'obbligo di solidarietà da parte del Comune per il pagamento dell'infrazione ; obbligo affermato dalle ingiunzioni regionali, ma escluso dal verbale dei Carabinieri; e, a  tal proposito , si  tenga  conto del fatto che  , ad esempio, l'art. 4 della legge 12 giugno 1990, n. 146, al quarto comma, ai fini di stabilire la responsabilità solidale,  di cui al terzo comma dell'art. 6 della legge n. 689 del 1991, delle pubbliche amministrazioni con le persone soggette alla prevista sanzione pecuniaria, ha ritenuto di dover introdurre un'esplicita disposizione in questo senso, che non sarebbe stata necessaria se la solidarietà degli enti pubblici fosse derivata automaticamente dal citato terzo comma dell'art. 3 della legge n. 698 del 1981. Del resto la Corte costituzionale ha stabilito

( sentenza n. 340 del 2001 ) che, in tema di sanzioni amministrative a carico di dipendenti o amministratori pubblici, va esclusa l'esistenza di una generale estensibilità della responsabilità o solidarietà degli enti ( a differenza della solidarietà per il risarcimento del danno a terzi ), altrimenti si vanificherebbe  l'obbligo derivante sui predetti soggetti, legati da un rapporto di servizio con l'amministrazione pubblica.

B)  perché non si era preso in alcun modo atto che la contestazione dei Carabinieri non era stata mai notificata all'ente , talché, nei confronti dello stesso ente, l'ingiunzione regionale doveva considerarsi inficiata da nullità ( si è già ricordata la norma di cui all'art. 14 della legge n. 619/1981, che stabilisce l'obbligo  di una duplice contestazione da notificare , nel termine previsto,  “ tanto al trasgressore quanto alla persona che sia obbligata in solido “ ) ; 

C)  Perché   non  era stato in alcun modo tenuto presente che, comunque, responsabile dell'infrazione non poteva essere il Comune e pertanto non potevano essere fatte ricadere sullo stesso le conseguenze patrimoniale di tale infrazione e, quindi, si sarebbe, in ogni caso,  dovuto contestualmente disporre, con

l'assunzione dell'onere , l'azione di regresso nei confronti del

responsabile.

Poiché tutte, o almeno le principali  ragioni che impedivano di porre a carico dell'ente comunale una spesa cui lo stesso non era tenuto, non potevano non essere a conoscenza degli amministratori che avevano adottato la delibera contestata dalla Procura ( n. 20 del 2000 ), è evidente, a giudizio di questo Collegio, che il loro comportamento era stato contraddistinto da colpa grave e pertanto, per esso, i convenuti ne devono rispondere in sede di responsabilità amministrativa, risarcendo il danno nella misura che questo Collegio ritiene possa più precisamente essere  determinata in € 10.000,00

( diecimila ), da ripartire fra i convenuti nella percentuale indicata nell'atto di citazione .

                                             P.Q.M.

                                 LA CORTE DEI CONTI

             Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo

                                         CONDANNA

I convenuti al pagamento,  a favore dell'Erario comunale, della somma di € 10.000,00 ( diecimila ), così ripartita: al  signor Vincenzo Silvestri , nato il 10.3.1957, nella misura del 70 per cento dell'importo complessivo , e  cioè €  7000,00 (settemila ); al signor Pompeo Curini , nato il 21.4.1942, nella misura del 15% dell'importo complessivo, e cioè € 1500,00  ( millecinquecento ); al signor Nicola De Simone , nato il 15.4.1976, nella misura del 15%

dell'importo complessivo,  e cioè  € 1500,00 ( millecinquecento ).

Le  predette somme sono comprensive di rivalutazione  monetaria, tuttavia sulle stesse  sono dovuti gli interessi legali dalla presente pronuncia all'effettivo soddisfo.

Le spese seguono la soccombenza e, pertanto,  le persone come  sopra indicate sono   altresì condannate al pagamento delle spese di giustizia che, sino alla pubblicazione della sentenza, si liquidano in euro  384,39 ( trecentottantaquattro/39 ). -------------------------

Così  deciso  in l'Aquila nella  Camera di Consiglio del 4 maggio

2005.

        L'ESTENSORE                                   IL PRESIDENTE                  

(f.to  Dott. Silvio Benvenuto )                 (f.to dott. Vito Minerva)  

 

Depositata in Segreteria il  23/05/2005   

                                Il Direttore della Segreteria

                             f.to Berardino Santucci

 _____________________________________________________________________________