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Napoli-Sez. V n.5865 del 5-12/6/2008
Progressioni verticali-Accesso esclusivamente dall'interno-Legittimità

TAR Napoli, Sez. V, 5 giugno 2008 / 12 giugno 2008, n. 5865 (Pres. Onorato, est. Nunziata) 

Il nuovo istituto delle “progressioni verticali” rappresenta, in coerenza con la lettera e la logica del nuovo sistema del lavoro nel settore pubblico e con i principi e lo spirito innovatore della riforma stessa, il cardine di un sistema di sviluppo professionale articolato, senza soluzione di continuità, su categorie “permeabili” all’accesso dall’interno “anche prescindendo dai titoli di studio ordinariamente previsti per l'accesso dall'esterno, fatti salvi quelli prescritti dalle norme vigenti” (art.4, comma 3 del C.C.N.L.), laddove il preesistente “concorso interno” era tipico della progressione di “carriera” dell’impiegato pubblico secondo le logiche del previgente sistema. Non può ignorarsi che il sistema del “pubblico impiego” è stato progressivamente riformato a partire dal Decr. Legisl. n.29/1993 nella direzione di una sempre maggiore assimilazione dei poteri del datore di lavoro pubblico a quelli del datore di lavoro privato, per cui ormai anche le decisioni concernenti la progressione interna del personale sono assunte con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro, secondo una disciplina di fonte pattizia, contenuta negli accordi assunti mediante contrattazione collettiva con le organizzazioni sindacali.
______________________________________________________________________________________
REPUBBLICA ITALIANA                             
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO                       
 
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE                       
 PER LA CAMPANIA
SEDE DI NAPOLI – V^ SEZIONE
composto dai Signori Magistrati:
- ANTONIO     ONORATO                  Presidente 
- PAOLO          CARPENTIERI           Consigliere    
- GABRIELE    NUNZIATA                 Primo Referendario Estensore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n.8056/2002 R.G. proposto dalla Sig.ra Marcelli Giuseppa, rappresentata e difesa dall’Avv. Fabrizio Zarone ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’Avv. Francesco Bucchero in Napoli, alla Via A. Depretis n.88;
CONTRO
Comune di Pietravairano, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Pasquale Monaco ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’Avv. Emanuele Morra in Napoli, Corso Vittorio Emanuele I n.110/D;
PER L’ANNULLAMENTO
previa sospensione, della Delibera di Giunta Comunale n.49 del 24/4/2002 avente ad oggetto “Selezione per il passaggio di dipendenti alla categoria B) e D), nonché di tutti gli atti presupposti, tra cui i Bandi di concorso allegati alla Delibera di Giunta n.49/2002, delle Determine n.92 del 12/6/2002, n.66 del 12/6/2002, nn.67, 68, 69, 70 e 71 del 17/6/2002, delle Delibere di Giunta n.64 del 5/6/2001, n.80 del 21/8/2001 e n.48 del 24/4/2002.
Visto il ricorso introduttivo del giudizio e gli allegati con esso depositati;
Vista la memoria di costituzione del Comune di Pietravairano;
Visto il ricorso per motivi aggiunti quale proposto avverso la Determina n.112 del 28/9/2002 con allegati verbali del 19/6/2002 e dell’8/7/2002;
Vista la memoria del Comune di Pietravairano;
Vista l’ordinanza di questo Tribunale n.94 del 2003 di rigetto della domanda di sospensione;
Visto l’ulteriore ricorso per motivi aggiunti avverso le Determine n.100 del 6/9/2004 e n.109 del 6/9/2004;
Vista la memoria del Comune di Pietravairano;
Vista l’ordinanza di questo Tribunale n.5703 del 2004 di rigetto della domanda di sospensione;
Vista la memoria depositata dal Comune di Pietravairano;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore il Primo referendario Gabriele Nunziata per la pubblica udienza del 5 giugno 2008, ed ivi udito l’Avv. Orefice per delega dell’Avv. Monaco;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
 F A T T O
Espone in fatto l’odierna ricorrente che, con Delibera di Giunta Comunale n.49 del 24/4/2002, l’intimata Amministrazione ha deliberato la procedura per la progressione verticale finalizzata al passaggio di dipendenti alla cat.B) e alla cat.D), in tal modo pregiudicandosi il diritto della ricorrente a partecipare alla selezione per pubblico concorso in quanto in possesso dei requisiti di legge per poter ricoprire uno dei posti messi a concorso, dal momento che è laureata in giurisprudenza.
Il Comune si è costituito per eccepire l’inammissibilità del ricorso e per negare che vi sia stata alcuna violazione di disposizioni costituzionali, replicando ai singoli ricorsi per motivi aggiunti.
Alla pubblica udienza del 5 giugno 2008 la causa è stata chiamata e trattenuta per la decisione, come da verbale.
D I R I T T O
1.Con il ricorso in esame la ricorrente lamenta la violazione degli artt.3, 51 e 97 Cost., dell’art.35 del Decr. Legisl. n.165/2001, dell’art.33 del DPR n.333/1990, nonché l’elusione delle sentenze della Corte Costituzionale nn.1/1999 e 194/2002. 
2. Il Collegio ritiene in via preliminare di affermare la propria giurisdizione sulla questione per cui è controversia, atteso che l’art.63 del Decr. Legisl. n.165/2001 va inteso nel senso che la giurisdizione del giudice amministrativo non solo sussiste per le controversie relative a concorsi aperti a candidati esterni, ma si estende ai concorsi per soli candidati interni indetti per il passaggio da un’area funzionale ad un’altra, spettando poi al giudice munito di giurisdizione la verifica della legittimità dell’esclusione o dell’apertura del concorso all’esterno. La giurisdizione del giudice ordinario assume in tale ambito carattere residuale, limitata ai concorsi per soli interni che comportino progressioni professionali nell’ambito della medesima area, senza alcuna novazione dei relativi rapporti di lavoro (ex multis, Cass. Civ., SS.UU., 12.7.2007, n.15588; 19.2.2007, n.3717; 10.1.2007, n.220), mentre spettano alla cognizione del giudice amministrativo le controversie riguardanti i concorsi a posti di pubblico impiego per soli esterni all’Amministrazione, i concorsi misti ed i concorsi per soli interni all’Amministrazione che comportano il passaggio da un’area all’altra (ex plurimis, T.A.R. Lazio, Roma, III, 17.5.2007, n.4578; 7.5.2007, n.4035; I, 25.1.2007, n.542; T.A.R. Toscana, II, 28.3.2007, n.539; T.A.R. Campania, Salerno, I, 1.3.2007, n.192; T.A.R. Campania, Napoli, IV, 23.12.2003, n.15553).
2.1 D’altra parte non appare nella fattispecie dubitabile la configurabilità, in capo a parte ricorrente, di una situazione di interesse legittimo, dovendosi qualificare come tale la pretesa di ogni cittadino, esterno all’Amministrazione ed aspirante a pubblici uffici, avverso le decisioni, di chiaro stampo organizzativo, che l’Amministrazione adotta in merito alle soluzioni selettive prescelte per la copertura dei posti vacanti. Non può poi ritenersi che l’azionabilità di siffatte pretese sia preclusa per effetto della dedotta interferenza con la fase pubblicistica di atti negoziali, risultando evidente come la validità di quest’ultimi risulti direttamente condizionata dal sindacato esercitato principaliter sugli atti amministrativi presupposti; deve, infine, sicuramente riconoscersi l’interesse al ricorso, in quanto la mancata presentazione di una domanda di partecipazione alle selezioni in questione è stata preclusa proprio dal tipo di reclutamento quale oggetto di impugnazione con il presente gravame.
3. Quanto agli specifici profili che assumono rilevanza ai fini della presente controversia, occorre sottolineare che l’art. 89 del Decr. Legisl. n.267/2000 stabilisce, al comma 2, lett. d), che la potestà regolamentare degli Enti locali si esercita, fra l’altro, in materia di “procedimenti di selezione per l'accesso al lavoro e di avviamento al lavoro” e che i relativi regolamenti fanno riferimento, nella definizione delle procedure per le assunzioni, ai “principi” fissati dall'art. 36 del Decr. Legisl. n.29/1993 (comma 3), come trasposto nel Decr. Legisl. n.165/2001; con specifico riferimento alla disciplina della dirigenza, il successivo art. 111 del Decreto n.267 stabilisce poi che “gli enti locali, tenendo conto delle proprie peculiarità, nell'esercizio della propria potestà statutaria e regolamentare, adeguano lo statuto ed il regolamento ai principi del presente capo e del capo II del decreto legislativo del 3 febbraio 1993, n. 29 e successive modificazioni ed integrazioni”. Vi è dunque uno specifico rinvio alla potestà regolamentare degli Enti locali quanto all’individuazione delle modalità di selezione del personale ed alla relativa disciplina (T.A.R. Liguria, II, 30.8.2006, n.938), con l’unica condizione di rispettare i principi di cui all’art.35 del Decr. Legisl. n.165/2001, secondo cui l’assunzione deve avvenire mediante procedure selettive volte all’accertamento della professionalità richiesta, che garantiscano adeguatamente l’accesso dall’esterno e che siano conformi ai principi di trasparenza, imparzialità, economicità ed efficacia, ciò anche in ragione della circostanza che è la stessa Amministrazione ad avere un precipuo interesse al più specifico obiettivo di un confronto più ampio possibile tra i partecipanti.
3.1 Il Collegio ritiene di non poter aderire alle censure quali spiegate in ricorso, anche in considerazione, come peraltro evidenziato dalla giurisprudenza (Cons. Stato, V, 18.12.2003, n.8344), del dato normativo dell’art. 6, comma 12, della Legge n.127/1997 che ha espressamente consentito agli Enti locali non deficitari, come il Comune in questione, di bandire concorsi interni riservati in relazione a particolari profili o figure professionali; quest’ultima disposizione è stata poi confermata dall’art.4 del C.C.N.L. per gli Enti locali del 31/3/1999 e dall’art. 91 del Decr. Legisl. n.267/2000. Non ricorrono, in particolare, gli estremi per affermare che dette disposizioni legislative, nella misura in cui consentono nei limiti indicati una progressione verticale per particolari profili o figure professionali caratterizzati da una professionalità acquisita esclusivamente all’interno dell’Amministrazione, possano ritenersi in contrasto con il principio costituzionale del pubblico concorso di cui all’art. 97 Cost.; lo stesso giudice delle leggi ha avuto modo di precisare che può ritenersi senz’altro conforme all’interesse pubblico il fatto che precedenti esperienze non vadano perdute (n.141/1999) e che non può escludersi in via preventiva che l’accesso ad un concorso pubblico possa essere condizionato al possesso di una precedente esperienza nell’Amministrazione ove ragionevolmente configurabile quale requisito professionale (n.373/2002), non potendosi radicalmente escludere la deroga alla regola del pubblico concorso nel caso di concorso riservato interamente al personale con una determinata esperienza protratta nel tempo (n.517/2002).
4. Nella fattispecie in esame la Sezione ritiene in definitiva di non poter escludere in astratto la ragionevolezza della previsione della progressione verticale che riservi la copertura di determinati posti a coloro che hanno formato la loro professionalità all’interno dell’Ente nella finalità – espressamente riconosciuta dall’art.2 del C.C.N.L. del 31/3/1999 - del miglioramento del servizio ed altresì “del riconoscimento della professionalità e della qualità delle prestazioni lavorative individuali”. In tale prospettiva il secondo comma del citato art.2 sancisce che “Le parti, conseguentemente, riconoscono la necessità di valorizzare le capacità professionali dei lavoratori, promuovendone lo sviluppo in linea con le esigenze di efficienza degli enti”.
In effetti il nuovo sistema di classificazione, come articolato in quattro categorie - denominate rispettivamente, A, B, C e D -   cui sono attribuiti specifici profili che ne descrivono il contenuto professionale, è alla base del meccanismo di progressione verticale dei dipendenti dalla categoria di appartenenza a quella immediatamente superiore quale contemplato dall’art.4 del C.C.N.L. del 31/3/1999, che, si ribadisce, prevede le procedure selettive per la progressione verticale finalizzate al passaggio dei dipendenti alla categoria immediatamente superiore del nuovo sistema di classificazione, tenuto conto dei requisiti professionali indicati nelle declaratorie delle categorie di cui all'allegato A.
4.1 Sul punto si è anzi ritenuto (T.A.R. Liguria, II, 8.5.2004, n.706) che l’istituto della progressione verticale non sia affatto finalizzato alla costituzione di un “nuovo” rapporto di lavoro tra i dipendenti interessati e la Pubblica Amministrazione, bensì tenda a valorizzare l’esperienza acquisita dal dipendente all’interno dell’Ente, consentendone il naturale sviluppo professionale mediante l’attribuzione di un livello di responsabilità superiore, individuato dalla stessa fonte negoziale, in quello più prossimo al livello di attuale titolarità. Sotto il profilo letterale soccorrerebbe in questo senso lo stesso “nomen” dell’istituto, atteso che con la denominazione “progressione verticale” si fa chiaramente riferimento allo sviluppo professionale all’interno del medesimo rapporto lavorativo corrente, con conseguente esclusione di ogni sua configurabilità in termini di novazione del rapporto; lo stesso ultimo comma dell’art. 4 del citato C.C.N.L. significativamente prevede che il personale “riclassificato” nella categoria immediatamente superiore a seguito delle procedure selettive non è soggetto al periodo di prova, mentre la mancata previsione della stipulazione di un nuovo contratto di lavoro si deduce dal successivo art.12 che stabilisce che «…in caso di progressione verticale nel sistema di classificazione ai sensi dell’art. 4 gli enti comunicano ai dipendenti il nuovo inquadramento conseguito ai sensi della Legge n.152/97».
4.2 In conclusione il nuovo istituto delle “progressioni verticali” rappresenta, in coerenza con la lettera e la logica del nuovo sistema del lavoro nel settore pubblico e con i principi e lo spirito innovatore della riforma stessa, il cardine di un sistema di sviluppo professionale articolato, senza soluzione di continuità, su categorie “permeabili” all’accesso dall’interno “anche prescindendo dai titoli di studio ordinariamente previsti per l'accesso dall'esterno, fatti salvi quelli prescritti dalle norme vigenti” (art.4, comma 3 del C.C.N.L.), laddove il preesistente “concorso interno” era tipico della progressione di “carriera” dell’impiegato pubblico secondo le logiche del previgente sistema. Non può ignorarsi che il sistema del “pubblico impiego” è stato progressivamente riformato a partire dal Decr. Legisl. n.29/1993 nella direzione di una sempre maggiore assimilazione dei poteri del datore di lavoro pubblico a quelli del datore di lavoro privato, per cui ormai anche le decisioni concernenti la progressione interna del personale sono assunte con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro, secondo una disciplina di fonte pattizia, contenuta negli accordi assunti mediante contrattazione collettiva con le organizzazioni sindacali.
5. Sulla base di tali premesse il ricorso, come proposto anche attraverso motivi aggiunti, deve essere rigettato.
            Sussistono giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese.  
P.Q.M.
Il TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA CAMPANIA – Sede di Napoli – V^ Sezione – rigetta il ricorso come in epigrafe proposto anche attraverso motivi aggiunti.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.
La sentenza è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.
Così deciso in Napoli, nella Camera di Consiglio del 5 giugno 2008.
 IL PRESIDENTE                                             L’ESTENSORE