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Riforma del processo amministrativo
Chi perde paga. Anche al Tar

Chi perde paga, anche al Tar. Il Codice del processo amministrativo, oggi all'esame del consiglio dei ministri, ridisegna le regole dei giudizi che si svolgono davanti ai tribunali amministrativi regionali e al consiglio di stato. In molte parti il codice completa il percorso di adeguamento alle regole del processo civile: ad esempio in relazione alla disciplina delle prove e alla disciplina delle spese. Il codice avrà una vacatio legis breve, visto che entrerà in vigore il 16 settembre 2010.

 

Alcune novità relative a particolari processi sono state anticipate da recenti provvedimenti legislativi e sono stati confermati dal codice amministrativo: ci si riferisce alle regole speciali del processo sugli appalti già previste dal decreto legislativo 53/2010. Sul piano della gestione del processo sia per la parte privata sia per l'amministrazione un particolare rilievo assume la disciplina delle spese di soccombenza. Il decreto prevede che quando emette una decisione, il giudice deve provvedere anche sulle spese di giudizio, secondo quanto previsto dal codice di procedura civile. In sostanza si passa da una prassi in cui non era insolita la cosiddetta compensazione delle spese (ogni parte pagava il compenso del suo avvocato) alla introduzione di un regime in cui la regola è esattamente l'opposto, e cioè che chi perde (privato o amministrazione che sia) paga le spese legali sostenute da controparte.

 

Il richiamo all'articolo 91 del codice di procedura civile, inserito all'articolo 26, significa anche che le spese potranno essere accollate tenendo conto dell'ingiustificato rifiuto a una soluzione bonaria. Anzi può essere condannato alle spese chi vince la causa, ma nei limiti di una proposta transattiva formulata da controparte e rifiutata senza motivo. Inoltre il codice prevede che il giudice, nel pronunciare sulle spese, può anche condannare, anche d'ufficio (e quindi senza richiesta), la parte soccombente al pagamento in favore dell'altra parte di una somma di denaro equitativamente determinata, quando la decisione è fondata su ragioni manifeste o orientamenti giurisprudenziali consolidati. Questo vale sia per il privato che fa un ricorso temerario sia per l'amministrazione, che resiste in giudizio senza ricorrere all'autotutela. Ma vediamo gli altri punti salienti del codice. In attuazione della delega (articolo 44 della legge n. 69 del 2009 il codice, introduce il principio della pluralità delle azioni: questo significa che si abbandona lo schema classico dell'azione solo per l'annullamento di un atto, inserendo le azioni di condanna, al fine di garantire, si legge nella relazione, ogni più ampia possibilità di tutela, compresa quella risarcitoria, anche per le posizioni giuridiche (interessi legittimi in particolare) devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo.

 

Il processo viene sostanzialmente allineato al processo civile, inserendo tutti i mezzi di prova utilizzabili: prove testimoniali e consulenze tecniche d'ufficio. Il codice recepisce, poi, la disciplina del trasferimento del giudizio (cosiddetta translatio judicii) introdotta dalla legge n. 69 del 2009 così da rendere comunicabili le diverse giurisdizioni amministrativa e ordinaria. Il codice prende posizione sulla cosiddetta pregiudiziale amministrativa: e cioè la questione se si possa chiedere il risarcimento dei danni autonomamente rispetto alla richiesta di annullamento degli atti, che hanno causato il danno. Sulla materia ci sono state sentenza contrastanti con una presa di posizione del giudice amministrativo sfavorevole alla autonomia della azione risarcitoria (e quindi si può chiedere il risarcimento solo se è stato impugnato l'atto nel termine di sessanta giorni, altrimenti si è decaduti) e una diversa opinione della cassazione.

 

Il codice sceglie l'autonoma esperibilità della tutela risarcitoria per la lesione delle posizioni di interesse legittimo e prevede per l'esercizio di tale azione un termine di decadenza di quattro mesi: insomma davanti al giudice amministrativo c'è il codice sceglie una terza via, come spiega la relazione, sul presupposto che la previsione di termini decadenziali non è estranea alla tutela risarcitoria (e quindi si possono prevedere senza limitarsi alla previsione del termine quinquennale di prescrizione). L'esigenza del termine di decadenza è dell'amministrazione, che deve sapere se per un proprio atto è chiamata a effettuare risarcimenti senza dover aspettare anni e anni.

 

Il codice tiene conto delle esigenze dell'amministrazione, in quanto afferma l'applicazione di principi analoghi a quelli espressi dall'articolo 1227 codice civile per quanto riguarda i danni che avrebbero potuto essere evitati mediante il tempestivo esperimento dell'azione di annullamento. In sostanza se il privato non chiede l'annullamento dell'atto potrà sempre chiedere il risarcimento danno con una azione autonoma, ma da esperire entro un termine di decadenza; tuttavia il fatto di non avere presentato un ricorso per l'annullamento dell'atto non è senza conseguenze, in quanto il giudice potrà decurtare il risarcimento, in quanto il privato avrebbe potuto evitare un incremento del danno se avesse diligentemente esperito l'azione di annullamento. Anche impugnazioni sono state adeguate a quelle previste dal codice di procedura civile: è stata per la prima volta prevista una disciplina positiva del rimedio dell'opposizione di terzo nel processo amministrativo, introdotto da una sentenza della Corte costituzionale.

 Antonio Ciccia    Gianni Macheda  Italia Oggi 24/6/2010 (riproduzione riservata-Si ringrazia l'Editorie per la gentile concessione)