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DOCUMENTO ANCI-REGIONI E PROVINCE SULLA SICUREZZA URBANA
Il testo del documento approvato il 26/6 u.s.dall'ANCI e dalla - Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome

DOCUMENTO DI INDIRIZZO ANCI-REGIONI SULLA SICUREZZA URBANA APPROVATO DAL CONSIGLIO NAZIONALE DELL'ANCI


ANCI - Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome
Documento di indirizzo
Giugno 2002

Approvato dalla Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province Autonome il 20 giugno 2002 e dal Consiglio Nazionale ANCI in data 26 giugno 2002
Premessa

La Presidenza dell’Anci e la Conferenza dei Presidenti delle Regioni hanno costituito un gruppo di lavoro congiunto il cui mandato originario era quello di approntare una proposta di legge nazionale in tema di “sicurezza urbana e polizia locale” volta a delineare gli strumenti normativi utili alla “realizzazione di un sistema integrato di sicurezza delle città e dei territori regionali, comprensiva di una coerente riforma della Polizia locale” (Vedi lettera di Enzo Ghigo a Leonardo Domenici del 13/2/2001 e risposta di Domenici del 26/2/2001).
Oggi questo mandato va interpretato alla luce dei nuovi articoli 117 e 118 della Costituzione da cui derivano due conseguenze principali.
La prima è che la proposta di legge nazionale, da elaborarsi per iniziativa del gruppo di lavoro congiunto, dovrà anche assolvere al ruolo di legge nazionale di coordinamento in tema di “ordine pubblico, sicurezza pubblica e polizia amministrativa locale”, prevista dalle già menzionate nuove norme costituzionali, e dovrà di conseguenza ricomprendere anche indicazioni relative alle forme di cooperazione tecnico - operativa tra le Polizie nazionali e le Polizie locali.
La seconda è che viene meno, rispetto al mandato originario del gruppo di lavoro, l’obiettivo di elaborare contestualmente una nuova legge nazionale per le Polizie locali, la cui competenza è stata trasferita in via esclusiva alle Regioni.
Un elemento che esclude, di fatto, la possibilità di emanare una norma quadro nazionale in materia di polizia amministrativa locale.
Di conseguenza, per quanto riguarda le Polizie locali, il gruppo di lavoro si trasforma in luogo di confronto e monitoraggio sulla nuova legislazione regionale al fine di:
a) garantire coerenza tra queste e la prevista legislazione nazionale di coordinamento;
b) ricercare i punti di comune interesse per il necessario coordinamento legislativo tra le Regioni.

I principi base di una legislazione nazionale di coordinamento
I principi generali e gli strumenti attuativi di una politica integrata di sicurezza urbana qui di seguito evidenziati, da cui far discendere una legislazione nazionale di coordinamento, derivano dall’esperienza maturata dalle Città e dalle Regioni, riletta alla luce della Riforma costituzionale, e in particolare:
a) dai Protocolli e Contratti di sicurezza tra Sindaci e Prefetti stipulati il oltre 60 città;
b) dalle Leggi regionali in materia di sicurezza adottate dalle Regioni Emilia-Romagna, Lazio, Toscana, Veneto e Marche e dai disegni di Legge promossi dalle Giunte regionali della Campania e dalla Giunta della Provincia autonoma di Trento;
c) dai documenti della Conferenza dei Presidenti delle Regioni (15 giugno 2000 e 8 febbraio 2001);
d) dalla proposta di legge elaborata dal Forum italiano per la sicurezza urbana.

I paragrafi che seguono rappresentano dunque la cornice politico-istituzionale assunta dall'Anci e dalla Conferenza dei Presidenti di Regione come guida per il successivo lavoro di redazione legislativa e non vanno quindi letti come la prefigurazione di un codice normativo che richiede tecniche e linguaggi diversi da quelli qui utilizzati.

Principi generali e ruoli dei diversi soggetti

Tutte e sei le Regioni e Province autonome che hanno adottato o stanno adottando legislazioni in tema di sicurezza individuano, con poche varianti, la “sicurezza locale” come “ordinata e civile convivenza nelle città e nel territorio regionale” con ciò rompendo l’assunto secondo cui “ordinata e civile convivenza” è sinonimo di “ordine pubblico”, tutt’ora competenza esclusiva dello Stato.
Definiscono inoltre come proprio obiettivo la “promozione di un sistema integrato di sicurezza delle città e del territorio regionale” intendendo in questo modo realizzare, attraverso strumenti di concertazione e cooperazione, l’integrazione tra competenze e servizi propri, finalizzati alla “sicurezza locale”, e competenze e servizi dello Stato, finalizzati “all’ordine e alla sicurezza pubblica”.
Infine le Regioni riconoscono in vario modo la centralità delle Città nelle politiche locali ed integrate di sicurezza urbana. Solo a quel livello è infatti possibile integrare, secondo finalità comuni, risorse e interventi propri delle amministrazioni locali (urbanistici, manutentivi, sociali, di controllo ecc.) con le risorse e gli interventi propri delle Autorità di pubblica sicurezza (di sicurezza e ordine pubblico).
Un riconoscimento che si traduce in supporto attivo per far sì che una più efficace e generalizzata politica di sicurezza delle città si traduca in un miglioramento della sicurezza anche a scala regionale.
Un supporto che si concretizza, a seconda delle realtà, in tre direzioni fondamentali:
a) il sostegno diretto alle politiche di sicurezza delle città,
b) l’individuazione di sedi di coordinamento delle politiche locali per evitare un puro spostamento dei problemi da un territorio all’altro,
c) la creazione di infrastrutture regionali utili allo sviluppo delle politiche integrate di sicurezza (formazione, infrastrutture tecnologiche, sistemi informativi ecc.) da realizzarsi prevalentemente d’intesa con le Autorità provinciali e nazionali di pubblica sicurezza.
Vediamo dunque affermarsi, nelle legislazioni regionali in essere, un impianto concettuale assai più ampio che non il mero coordinamento legislativo delle competenze in materia di “sicurezza pubblica, ordine pubblico e polizia amministrativa”.
Le leggi regionali individuano infatti un obiettivo programmatico forte, quello della promozione di un sistema integrato di sicurezza, da realizzarsi attraverso meccanismi di cooperazione e concertazione istituzionale , e fanno riferimento, per la promozione della “sicurezza locale”, all’insieme delle competenze regionali e locali, dunque ben al di là della sola competenza in materia di “polizia amministrativa”.
La vera novità, se trasferiamo questo impianto più avanzato in una legislazione nazionale di rango costituzionale, è la possibilità di affermare:
1) che questa legge ha come obiettivo programmatico della concertazione quello di “realizzare un sistema integrato di sicurezza delle città e del territorio regionale” e non più soltanto quello di “promuoverlo”, come affermato, quasi come atto di volontà unilaterale, dalla legislazione regionale in materia di sicurezza urbana;
2) che le Forze di polizia nazionali a competenza generale e le Polizie municipali sono chiamate a “cooperare”, in via ordinaria, alla promozione e al mantenimento della sicurezza nelle Città e nel territorio regionale sulla base dei mandati dei rispettivi organi istituzionali di riferimento.
Una scelta, quest’ultima, che individua esplicitamente le Polizie nazionali a competenza generale e, tra quelle locali, la Polizia municipale, a cui più direttamente compete la responsabilità di garantire la sicurezza nelle città ferma restando la possibilità e l'opportunità, a seconda dei territori, di inserire anche le altre polizie locali (p.es. Polizia provinciale) e nazionali (p. es. Guardia di Finanza) nelle pratiche di cooperazione interistituzionale di cui al successivo paragrafo.
Non c’è dubbio, infatti, che l’estensione automatica del principio della “cooperazione ordinaria” ad altre Polizie nazionali e locali, meno coinvolte nelle problematiche della sicurezza urbana, finirebbe per indebolirne la sostanza.

Strumenti attuativi

Essendo che l’obiettivo è quello della integrazione di competenze e risorse strumentali facenti capo a due soggetti diversi, le autorità nazionali e provinciali di pubblica sicurezza da un lato, e i responsabili dei governi locali e regionali dall’altro, lo strumento per la realizzazione di un sistema integrato di sicurezza urbana non può essere che pattizio.
Se così è, sarà utile richiamare e disciplinare in legge nazionale specifici strumenti di concertazione interistituzionale quali i protocolli, i contratti, gli accordi di programma ecc., fermo restando che il contenuto minimo obbligatorio del coordinamento attiene alle materie dell'ordine pubblico e sicurezza; mentre va da sé che eventuali strumenti di coordinamento delle politiche locali di sicurezza attengono unicamente alla legislazione regionale.
Oltre ai meccanismi pattizi questa è sicuramente l’occasione per definire formalmente ruoli e finalità delle sedi istituzionali di confronto/concertazione tra Città, Regioni e Autorità provinciali di pubblica sicurezza.
Il primo problema riguarda il Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica che è sempre rimasto, pur con l’inserimento dei Sindaci dei Capoluoghi e dei Presidenti delle Province, organo di “consulenza” dei Prefetti. Un ruolo che stride con la realtà, sia sul piano formale che sostanziale.
Sul piano formale perché è ormai in contrasto con la realtà istituzionale il fatto che Sindaci e Presidenti di Provincia, eletti direttamente dai cittadini, siano “consulenti” dei Prefetti, sul piano sostanziale perché di fatto, dove si sviluppano politiche locali di sicurezza, il comitato è diventato il luogo di concertazione delle politiche integrate.
Inoltre riprendere in mano questo problema, per risolverlo, può dare maggiore organicità a tutto il sistema se si tiene conto che la Conferenza dei Presidenti si è espressa per la creazione di un luogo istituzionale regionale di confronto/concertazione per la realizzazione di politiche integrate di sicurezza, presieduto dal Presidente della Regione, e con la partecipazione, oltre ai Sindaci dei capoluoghi e ai Presidenti di provincia, delle Autorità provinciali di pubblica sicurezza.
Una ipotesi potrebbe essere quella di restituire il Comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica alla sua originaria funzione e composizione, quella di organo di raccordo interno all'amministrazione dello stato, e di prevedere, invece, a livello Provinciale e Regionale la convocazione periodica di Conferenze Provinciali e Regionali per la sicurezza (almeno una volta al mese per le provinciali, tre all'anno per le regionali) per iniziativa del Sindaco del capoluogo e del Prefetto, nel primo caso, e per iniziativa del Presidente della Regione e del Ministro dell'Interno, nel secondo.
Sarà, inoltre, utile definire in legge alcune misure di accompagnamento in grado di dare concretezza al processo di realizzazione di politiche integrate di sicurezza urbana.
Sicuramente la possibilità per i Sindaci di convocare incontri con i responsabili delle Forze dell’ordine a competenza generale per scambiarsi informazioni sull’andamento dei fenomeni di insicurezza e criminalità diffusa presenti nel territorio, individuare le priorità e concordare le iniziative di comune interesse.
Oltre a questo è indispensabile prevedere un obbligo per lo Stato ad identificare, nell’ambito delle Forze di polizia a competenza generale, le risorse destinate alle sicurezza ordinaria dei diversi territori provinciali, distinte da quelle che hanno funzioni di riserva o specializzate, e a doverlo periodicamente comunicare ai Sindaci e ai Presidenti di Regione. Solo così, infatti, la concertazione sulle politiche integrate di sicurezza può ricomprendere, volendolo, anche impegni sugli organici dei servizi dello stato e dei servizi locali.
Si delinea in questo modo un sistema a più livelli:
a) una cooperazione tecnico - operativa ordinaria, a livello di Comune, tra Polizie nazionali ad ordinamento generale e Polizie municipali per il tramite dei rispettivi responsabili;
b) un confronto/concertazione ordinario, tra Comune e Autorità di pubblica sicurezza, che si realizza su iniziativa dei Sindaci per il tramite di incontri di lavoro;
c) un confronto/concertazione istituzionale, tra autorità locali e regionali e autorità provinciali di pubblica sicurezza, che si realizza tramite Conferenze provinciali e regionali sulla sicurezza o altre modalità da definirsi ;
d) una concertazione rafforzata che si realizza con la stipula di accordi formali.
Infine sembra utile prevedere, come in molti altri paesi, una struttura tecnica nazionale, definita di concerto tra Autonomie, Regioni e Stato, in grado di sostenere il processo di realizzazione di un sistema integrato di sicurezza attraverso attività di ricerca, monitoraggio, divulgazione e consulenza.

Le polizie nazionali e locali nelle politiche integrate di sicurezza

Come ricordato in premessa nella legge nazionale di coordinamento vanno affrontate, con riferimento alle polizie nazionali e locali e alle loro funzioni, solo quelle problematiche che riguardando, in toto o in parte, competenze proprie dello Stato che non possono essere disciplinate con Legge regionale.
In quest’ambito si individuano, in particolare, tre aree problematiche:
a) il coordinamento tra polizie nazionali e locali;
b) la qualificazione giuridica;
c) i supporti strumentali che richiedono una normazione nazionale.

Il coordinamento tra Polizie locali e nazionali
Gli elementi innovativi rispetto ad oggi dovrebbero essere:
a) l'individuazione delle principali aree operative riguardanti la cooperazione tecnico-operativa ordinaria tra polizie municipali e polizie nazionali a competenza generale (il controllo del territorio, gli interventi di emergenza, il trattamento di tutti quei fenomeni per i quali si può prevedere un continuum problematico tra fenomeni di disordine urbano, tutela dell’ordine pubblico e fenomeni di criminalità diffusa).
b) una più precisa attribuzione di responsabilità con il conferimento in via esclusiva alle polizie locali delle funzioni di polizia amministrativa regionale e locale per le materie di competenza dell’ente di appartenenza.
Due principi che nella trasposizione in un articolato dovranno essere chiaramente finalizzati all'obbiettivo di implementare l'area della collaborazione tecnico operativa tra Polizie nazionali e locali, in maniera che la pubblica amministrazione, specie nel campo della sicurezza, si presenti al cittadino come un soggetto unitario in grado di garantire, senza soluzione di continuità e senza aree grigie, il complesso degli interventi afferenti alla responsabilità pubblica. Per questo la legge potrà prevedere deroghe per materie al principio di cui al punto b) e dovrà far salva, in particolari condizioni, la possibilità per i Comuni di avvalersi dei Servizi di polizia nazionale competenti per territorio per l'esercizio delle funzioni di polizia amministrativa.

La qualificazione giuridica

L’orientamento prevalente, coerente con il concetto di sicurezza locale e con lo sviluppo di politiche integrate di sicurezza urbana, è quello di attribuire agli operatori di polizia locale la qualifica di Agenti o Ufficiali di polizia locale in modo da riconoscere a questi operatori, in maniera unitaria e nell’ambito dell’Ente di appartenenza, l’insieme delle competenze ad essi affidate quali: le funzioni di polizia amministrativa attribuite dalle leggi regionali e nazionali; le funzioni di polizia giudiziaria; le funzioni di polizia stradale; le funzioni ausiliarie di pubblica sicurezza.

I supporti strumentali

Le principali questioni da affrontare in questo ambito riguardano:
a) la previsione di una sede tecnica di coordinamento per la cooperazione ordinaria tra Polizie municipali e Polizie dello Stato a competenza generale;
b) lo sviluppo di attività di formazione congiunta tra polizie nazionali e polizie locali, con possibilità di partecipazione per altri operatori coinvolti nelle politiche di sicurezza;
c) la previsione di tecnologie compatibili tra polizie municipali e polizie dello stato nei sistemi di comunicazione e di gestione delle sale operative;
d) la previsione di sistemi informativi integrati sui fenomeni di disordine urbano e criminalità diffusa;
e) la disciplina dell’armamento;
f) l’accesso diretto allo SDI interforze per la conoscenza in tempo reale dei provvedimenti attivi emessi a carico di persone e cose e per l’implementazione delle banche dati e di quanto altro risulti indispensabile;
g) l’accesso gratuito agli archivi nazionali di interesse pubblico (motorizzazione, PRA, camere di commercio, catasto, imps ecc.);
h) la gratuità delle concessioni relative ai collegamenti radio;
i) l'immatricolazione gratuita dei veicoli di servizio e l'esenzione dai pedaggi autostradali;
l) l'attivazione di un numero unico telefonico nazionale a 3 cifre per le comunicazioni con le Polizie municipali.