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Adottate le Linee guida in materia di codici di comportamento
Delibera della Civit n.75/2013

7/11/2013

L’Autorità il 24 ottobre 2013 ha adottato con la Delibera n. 75/2013 le Linee guida in materia di codici di comportamento che devono essere adottati dalle pubbliche amministrazioni ai sensi dell’art. 54, comma 5, d.lgs. n. 165/2001 e del codice generale di cui al D.P.R. del 16 aprile 2013, n. 62

Le Linee guida forniscono importanti indicazioni sull'ambito soggettivo di applicazione del Dlgs 33/2013, in particolare, per gli enti territoriali nonché gli enti pubblici e i soggetti di diritto privato sottoposti al loro controllo ovvero per le società partecipate dalle pubbliche amministrazioni e le società da esse controllate ai sensi dell'art. 2359 del codice civile, per le autorità di garanzia, vigilanza e regolazione e per gli enti pubblici economici.

Vengono fornite, inoltre, le indicazioni sul collegamento tra il Piano triennale di prevenzione della corruzione e il Programma triennale per la trasparenza e l'integrità, che sarà assicurato dal responsabile della trasparenza, e sulle modalità per garantire l'esercizio dell'accesso civico da parte dei cittadini.

Le Linee guida definiscono, infine, un modello di strutturazione dei contenuti del Programma stesso, la cui adozione viene fortemente auspicata da Civit.

In allegato, l'elenco degli obblighi di pubblicazione vigenti e la relativa nota esplicativa, un documento tecnico sui criteri di qualità della pubblicazione dei dati, il calendario delle attività in materia di trasparenza per gli anni 2013 e 2014 e, solo per le amministrazioni statali e gli enti pubblici non economici nazionali, la scheda standard per la compilazione del Programma triennale sul Portale della trasparenza e le modalità per il monitoraggio sull'avvio del ciclo della trasparenza 2014 da parte degli Oiv.

In particolare, secondo la Commissione, gli allegati 1 e 2 facendo seguito al monitoraggio sulle attestazioni della trasparenza prodotte dagli Oiv e condotto dalla stessa Civit nel 2012, hanno lo scopo di aggiornare il quadro degli obblighi di pubblicazione sui siti istituzionali nonché di specificare alcuni aspetti dirimenti relativi alla qualità dei dati pubblicati. L'intento, oltre che di fornire un quadro unitario per le pubbliche amministrazioni, è anche quello di rendere più omogenee le attività di controllo, monitoraggio e attestazione degli Oiv.


AMBITO SOGGETTIVO E CONTENUTI DEL PROGRAMMA PER LA TRASPARENZA E DEGLI ALTRI OBBLIGHI INFORMATIVI

In via generale, il Dlgs 14 marzo 2013, n. 33, all'art. 11, comma 1, prevede che le disposizioni ivi contenute si applichino alle amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del Dlgs 165/2001.
Tutte queste amministrazioni sono tenute ad adottare il Programma triennale per la trasparenza e l'integrità e a creare la sezione "Amministrazione trasparente", prevedendo anche le misure organizzative per l'attuazione delle disposizioni sull'accesso civico. I relativi Oiv, o le altre strutture interne a ciò deputate, sono altresì tenuti a fornire l'attestazione sull'assolvimento degli obblighi di trasparenza.

La mancata predisposizione del Programma è valutata ai fini della responsabilità dirigenziale e della corresponsione della retribuzione di risultato e del trattamento accessorio collegato alla performance individuale dei responsabili e può dar luogo a responsabilità per danno all'immagine dell'amministrazione. Il mancato rispetto degli altri obblighi è sanzionato specificamente dalle rispettive norme secondo i profili di responsabilità connessi all'assolvimento di ciascun obbligo di pubblicazione.

In tale ottica, una chiara e preliminare definizione dell'ambito soggettivo della norma è la condizione necessaria per un corretto adempimento da parte delle amministrazioni.
È bene ricordare che, secondo la definizione del Dlgs 165, tale ambito è rappresentato da tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende e amministrazioni dello Stato a ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Ssn, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (Aran), le Agenzie previste dal Dlgs n. 300/1999 e, fino alla revisione organica della disciplina di settore, il Coni.

Tale ambito soggettivo prevede specificità legate alla natura delle amministrazioni e degli enti coinvolti ma vanno anche considerati i casi particolari legati all'esplicita estensione normativa dei soggetti interessati.
È per tale motivo che si rendono necessari chiari adattamenti e forme di flessibilità da definire specificamente per ciascun caso.

Al riguardo, per quanto concerne le Agenzie fiscali previste dal Dlgs 300/1999, viene evidenziata che l'immediata applicazione delle disposizioni in materia di trasparenza previste dalla legge 190/2012 e dal Dlgs 33/2013 non è preclusa dal mancato perfezionamento dell'apposito Dpcm, da adottarsi di concerto con il ministero dell'Economia e delle finanze, previsto dal Dlgs 235/2010 per la definizione dei limiti e delle modalità di applicazione delle disposizioni dei titoli II e III del Dlgs 150/2009 al personale del dicastero dell'Economia e delle Agenzie fiscali..
Per quanto riguarda gli enti territoriali nonché gli enti pubblici e i soggetti di diritto privato sottoposti al loro controllo, la materia della definizione degli adempimenti attuativi è sottoposta alla riserva dell'adozione delle intese di cui all'art. 1, comma 61, della legge 190/2012, sancite dalla Conferenza unificata nella seduta del 24 luglio. Nel frattempo gli stessi enti sono tenuti a dare comunque attuazione alle disposizioni del Dlgs 33/2013.
La Civit evidenzia, tuttavia, che per quanto riguarda più specificamente gli enti pubblici e i soggetti di diritto privato sottoposti al controllo delle regioni, delle province autonome di Trento e Bolzano e degli enti locali le indicazioni contenute nella delibera costituiranno comunque un parametro di riferimento da osservare.

Come previsto dall'art. 11 del Dlgs 33 le società partecipate dalle PA e le società da esse controllate ai sensi dell'art. 2359 c.c. sono tenute alla pubblicazione dei dati indicati dall'art. 1, commi da 15 a 33, della legge 190/2012, limitatamente all'attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell'Unione europea.
Tali società saranno di conseguenza tenute a costituire la sezione "Amministrazione trasparente" nei propri siti internet ed a prevedere, al proprio interno, una funzione di controllo e di monitoraggio dell'assolvimento degli obblighi di pubblicazione, anche al fine di dichiarare, entro il 31 dicembre, l'assolvimento degli stessi.
Esse dovranno, altresì, organizzare un sistema che fornisca risposte tempestive secondo i principi dell'art. 5 del Dlgs 33/2013 con riferimento alle richieste da parte dei cittadini e delle imprese sui dati non pubblicati. Non saranno, invece, tenute ad adottare il Programma triennale per la trasparenza e l'integrità.
Le autorità di garanzia, vigilanza e regolazione, coerentemente con il dettato normativo, daranno attuazione della disciplina in materia di trasparenza secondo le disposizioni dei rispettivi ordinamenti.
Un'importante precisazione riguarda, infine, enti pubblici economici, che, sulla base di una lettura coordinata delle disposizioni del decreto con quanto previsto dall'art. 1, comma 34, della legge 190/2012 sono da intendersi quali gli enti pubblici nazionali ivi indicati. Essi sono tenuti all'applicazione dei commi da 15 a 33 dell'art. 1 della suddetta legge 190, che riguardano, in gran parte, obblighi di trasparenza. Vale in tal caso quanto indicato nel caso delle società partecipate dalle PA e le società da esse controllate.
Riguardo, infine, agli obblighi di pubblicazione settoriali in materia ambientale, in materia sanitaria e di pianificazione e governo del territorio contenuti nel Dlgs 33/2013, il rispettivo ambito di applicazione rimane circoscritto alle categorie di soggetti individuati volta per volta dalle singole rispettive misure.
In proposito, con gli allegati 1) e 1.1) alla delibera, Civit fornisce un'esaustiva tavola di ricongiunzione tra l'elenco degli obblighi di pubblicazione attualmente vigenti per le amministrazioni pubbliche e i rispettivi ambiti soggettivi di applicazione, evidenziando per ciascuno di essi anche il livello (Macrofamiglia di dati) ed il sotto-livello (Tipologia di dati) all'interno della sezione Amministrazione trasparente, il riferimento normativo, la denominazione ed i contenuti, la periodicità di aggiornamento previsto.

Per la redazione del Programma triennale è fortemente auspicato che le amministrazioni seguano l'indice riportato nella Tabella n. 1 della delibera, al fine di garantire l'uniformità e, dunque, la comparabilità dei Programmi stessi.
Secondo quanto indicato da Civit, la verifica sull'assolvimento degli obblighi di pubblicazione da parte degli Organismi indipendenti di valutazione e la relativa attestazione dovrà essere completata e inviata alla Commissione entro e non oltre il 31 dicembre 2013.
Il termine per l'adozione del Programma triennale da parte delle amministrazioni viene fissato, invece, nel 31 gennaio 2014.

ASSOLVIMENTO DEGLI OBBLIGHI IN MATERIA DI TRASPARENZA E CRITERI DI QUALITÀ PER LA PUBBLICAZIONE DEI DATI

La Civit evidenzia che, nel nuovo quadro normativo, l'attestazione sull'assolvimento degli obblighi cui sono tenuti gli Oiv ai sensi dell'art. 14, comma 4, lett. g), del Dlgs 150/2009 assume un rinnovato rilievo, sia in considerazione dei nuovi rilevanti profili di responsabilità connessi all'assolvimento degli obblighi di pubblicazione sia in relazione ai più penetranti poteri di controllo attribuiti alla Commissione e al responsabile della trasparenza dal Dlgs 33/2013. L'oggetto dell'attestazione per il 2013 resta invariato e sarà riferito, anche in questo caso, non solo all'avvenuta pubblicazione dei dati ma anche alla qualità degli stessi in termini di completezza, aggiornamento e apertura del formato dei dati.

Al riguardo, con l'allegato 2 viene fornito un riferimento tecnico in cui sono specificate le nozioni di tali criteri utilizzate dalla Commissione ai fini della propria attività di vigilanza e di controllo.Nella delibera è precisato che il documento non è finalizzato a delineare standard e specifiche tecniche per la pubblicazione dei dati. Esso, piuttosto, mira a precisare i criteri di qualità del contenuto informativo dei dati al fine di risolvere le incertezze di interpretazione di tali criteri emerse in sede di monitoraggio delle attestazioni 2012.

Per quanto riguarda il criterio della completezza, la Commissione, ai fini della propria attività di vigilanza e di controllo, ritiene che un dato sia da ritenersi pubblicato in modo completo se la pubblicazione è esatta, accurata e riferita a tutti gli uffici, ivi compresi le eventuali strutture interne (ad es., corpi e istituti) e gli uffici periferici.

Fermo restando quanto previsto in materia di qualità delle informazioni dall'art. 6 del Dlgs 33/2013, per quanto riguarda l'esattezza essa farà riferimento alla "capacità del dato di rappresentare correttamente il fenomeno che intende descrivere".
L'accuratezza, invece, riguarderà la capacità del dato di riportare tutte le informazioni richieste dalle previsioni normative.
Per quanto riguarda il criterio dell'aggiornamento, esso prevede in primo luogo che per ciascun dato, o categoria di dati, sia indicata la data di pubblicazione e, conseguentemente, di aggiornamento, nonché l'arco temporale cui lo stesso dato, o categoria di dati, si riferisce.
Potrebbe non risultare ovvio che con il termine aggiornamento non si intende necessariamente la modifica del dato, essendo talvolta sufficiente un controllo dell'attualità delle informazioni pubblicate, anche a tutela di eventuali interessi individuali coinvolti.

Le pubbliche amministrazioni sono dunque tenute a controllare l'attualità delle informazioni pubblicate e a modificarle, ove sia necessario, anche nei casi in cui l'interessato ne richieda l'aggiornamento, la rettificazione e l'integrazione ai sensi dell'art. 7, comma 3, lett. a), del Dlgs 196/2003.

Per dar conto dell'avvenuta verifica dell'attualità delle informazioni pubblicate, è necessario che sia indicata la relativa data di aggiornamento in ogni pagina della sezione "Amministrazione Trasparente".
Il Dlgs 33/2013 ha individuato quattro diverse frequenze di aggiornamento:
a)cadenza annuale, per i dati che, per loro natura, non subiscono modifiche frequenti o la cui durata è tipicamente annuale;
b)cadenza semestrale, per i dati che sono suscettibili di modifiche frequenti ma per i quali la norma non richiede espressamente modalità di aggiornamento eccessivamente onerose in quanto la pubblicazione implica per l'amministrazione un notevole impegno, a livello organizzativo e di risorse dedicate, tanto più per gli enti con uffici periferici;
c)cadenza trimestrale, per i dati soggetti a frequenti cambiamenti;
d)aggiornamento tempestivo, per i dati che è indispensabile siano pubblicati nell'immediatezza della loro adozione.

Come prima indicato, le tempistiche di aggiornamento disposte per ciascuno dei dati soggetti ad obbligo di pubblicazione sono analiticamente descritte nell'allegato 1 alla delibera.
La Commissione, tuttavia, evidenzia come, in base all'art. 8, comma. 1, del Dlgs 33/2013, così come, almeno in linea generale, i documenti contenenti atti oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi della normativa vigente devono essere pubblicati tempestivamente sul sito istituzionale dell'amministrazione, anche i relativi aggiornamenti, qualora la norma non disponga diversamente, dovranno essere intesi avere la stessa tempestiva tempistica.
Infine, per quanto riguarda il criterio dell'apertura del formato dei dati la Commissione rimanda a quanto specificamente previsto in materia dal comma 35 dell'articolo unico della legge 190/2012 e dalla attuale versione dell'art. 68, comma 3, del Dlgs 82/2005.

In relazione alle tipologie dei formati aperti utilizzabili nelle pubbliche amministrazioni, anche sulla base dell'apposito repertorio predisposto dall'Agenzia per l'Italia digitale, viene confermata l'esclusione dei formati proprietari, in sostituzione dei quali dovranno essere utilizzati ove possibile sia software Open source (quali ad esempio OpenOffice) sia formati aperti (quali, ad esempio, .rtf per i documenti di testo e .csv per i fogli di calcolo).
Per quanto concerne il Pdf - formato proprietario il cui solo reader è disponibile gratuitamente - se ne suggerisce l'impiego esclusivamente nelle versioni che consentano l'archiviazione a lungo termine e indipendenti dal software utilizzato (ad es., il formato Pdf/A i cui dati sono elaborabili mentre il ricorso al file Pdf in formato immagine, con la scansione digitale di documenti cartacei, non assicura che le informazioni siano elaborabili).

Un'alternativa ai formati di documenti aperti è rappresentata anche dal formato Odf - Open Document Format, che consente la lettura e l'elaborazione di documenti di testo, di dati in formato tabellare e di presentazioni.
Al fine di garantire un utilizzo sempre più efficace dei dati di tipo aperto, viene, infine, raccomandato di far riferimento alle linee guida per l'interoperabilità semantica attraverso i linked open data (e alle sue successive eventuali modifiche) emanate dall'Agenzia per l'Italia digitale e in particolare alle sezioni relative agli standard, alle tecnologie e alle licenze d'uso dei dati.

Successivamente, con la delibera n. 71/2013, "Attestazioni Oiv sull'assolvimento di specifici obblighi di pubblicazione per l'anno 2013 e attività di vigilanza e controllo della Commissione", e le successive integrazioni e precisazioni, sono state fornite anche le indicazioni sullo svolgimento delle verifiche mirate sull'assolvimento di specifiche categorie di obblighi di pubblicazione in alcune tipologie di amministrazione, da assolversi entro il 30 settembre e che vanno ad affiancarsi alle Attestazioni generali da predisporre e trasmettere entro il 31 dicembre 2013. Si sono, inoltre, descritte le modalità con cui la Commissione eserciterà la propria attività di vigilanza e controllo muovendo dagli esiti del monitoraggio effettuato dagli Oiv o da strutture che svolgono funzioni analoghe.In aggiunta, il 29 settembre, Civit ha anche pubblicato una errata corrige alla delibera n. 50/2013, "tenuto conto delle osservazioni pervenute, anche alla luce della complessità della normativa" con la quale sono state apportate alcune modifiche e integrazioni al prededente modello di riferimento degli obblighi di pubblicazione relativi alla sezione "Amministrazione trasparente" e contenuti nell'Allegato 1 della delibera stessa.

Tali cambiamenti hanno riguardato l'inserimento dell'obbligo di pubblicazione dell'Attestazione dell'Oiv o di altra struttura analoga nell'assolvimento degli obblighi di pubblicazione e dell'Elenco delle attività delle imprese soggette a controllo, di cui all'art. 37, comma 3-bis, del Dl n. 69/2013, inserito dalla legge di conversione n. 98/2013; l'integrazione della dichiarazione sulla situazione patrimoniale con il riferimento alla titolarità di imprese, ex art. 47, comma 1, del Dlgs n. 33/2013; la sostituzione dell'ambito soggettivo di applicazione A con l'ambito soggettivo di applicazione T con riferimento ad alcuni obblighi di pubblicazione; l'inserimento dell'obbligo di pubblicazione del Piano esecutivo di gestione per gli enti locali, in ragione della confluenza del Piano della performance nel Piano esecutivo di gestione, ex art. 169, comma 3-bis, del Dlgs n. 267/2000; la sostituzione dell'ambito soggettivo di applicazione C (che è stato soppresso) con l'ambito soggettivo di applicazione A con riferimento alla sotto-sezione di primo livello "Enti controllati", sotto-sezioni di secondo livello "Enti pubblici vigilati", "Società partecipate", "Enti di diritto privato controllati".

Da ultimo, le Linee guida definiscono un quadro unitario dei termini e delle scadenze con riferimento alle attività che le amministrazioni e gli Oiv devono porre in essere in materia di trasparenza. Nell'allegato 5 è reso disponibile un apposito calendario per gli anni 2013 e 2014.

 

SCADENZA ADEMPIMENTO SOGGETTO RESPONSABILE
30 settembre 2013
Attestazioni mirate sull'assolvimento di specifiche categorie di obblighi di pubblicazione in alcune tipologie di amministrazione (si veda la delibera n. 71/2013 "Attestazioni Oiv sull'assolvimento di specifici obblighi di pubblicazione per l'anno 2013 e attività di vigilanza e controllo della Commissione" e le successive integrazioni e precisazioni)
Oiv
31 dicembre 2013 Attestazione sull'assolvimento degli obblighi di pubblicazione per il 2013 Oiv
31 gennaio 2014 Adozione del Programma triennale per la trasparenza e l'integrità 2014-2016 Amministrazione
28 febbraio 2014 Inserimento sul Portale della trasparenza del Programma triennale 2014-2016 e compilazione della scheda illustrata nell'Allegato 3
Responsabile della trasparenza
(solo per le amministrazioni statali e gli enti pubblici non economici nazionali)
28 febbraio 2014 Rilevazione e comunicazione degli esiti dei riscontri effettuati sull'avvio del ciclo della trasparenza 2014 attraverso la compilazione della scheda illustrata nell'Allegato 4
Oiv
(solo per le amministrazioni statali e gli enti pubblici non economici nazionali)
31 dicembre 2014 Attestazione sull'assolvimento degli obblighi di pubblicazione per il 2014 Oiv

 

di Vincenzo Testa - Funzionario del dipartimento della Funzione pubblica ( tratto da Guida al Pubblico Impiego n.12/13 del 2013 )