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Sentenza n. 4122 del 11/07/2003
Industria e commercio - Autorizzazione commerciale - Per vendita di giornali e riviste

Industria e commercio - Autorizzazione commerciale - Per vendita di giornali e riviste - In favore di punti di vendita non esclusivi - Ex art. 2 d.lgs. 24 aprile 2001 n. 170 - Diniego - Motivato facendo riferimento al fatto che sono in corso di definizione i parametri in base ai quali concedere o meno le autorizzazioni per i punti vendita non esclusivi - Illegittimità - Ragioni.

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - Sentenza 11 luglio 2003 n. 4122

Pres. Quaranta, Est. Farina - Supermercati Pam s.p.a. (Avv.ti Lorenzoni e Loria) c. Comune di Piacenza (Avv.ti Dante, Vezzulli e Crippa) - (annulla T.A.R. Emilia-Romagna, Sez. di Parma, sent. 1° ottobre 2002, n. 681).

1. Controinteressato è il titolare di un interesse analogo e di segno contrario a quello del ricorrente, al quale conferisca una situazione di vantaggio l’atto impugnato e che sia ivi nominato o che sia agevolmente conoscibile.

2. Nel caso di ricorso avverso il diniego di autorizzazione a vendere una determinata merce, non può essere riconosciuta posizione di controinteressati a coloro che siano già autorizzati a vendere lo stesso prodotto. In tale ipotesi, infatti, non sussiste il requisito della loro indicazione nell’atto impugnato, né della loro agevole identificabilità; né, tanto meno, posto che si tratta di un mero diniego in attesa di predeterminazione di uno strumento programmatorio di recepimento di criteri, sussiste il fatto del contestuale conferimento ad essi di una posizione di vantaggio, dato che questa è invece già posseduta.

3. Ai fini del rilascio delle autorizzazioni per la vendita di giornali quotidiani e periodici da parte dei punti vendita non esclusivi, è necessario e sufficiente, ai sensi dell’art. 2, comma 6, del decreto legislativo 24 aprile 2001, n. 170, che il Comune tenga conto dei criteri già stabiliti dalla legge (densità della popolazione, caratteristiche urbanistiche e sociali delle zone, entità delle vendite di giornali negli ultimi due anni, condizioni di accesso, esistenza di altri punti di vendita non esclusivi; si tratta della medesima elencazione di criteri contenuta nella legge di delegazione: v. art. 3, comma 1, lett. c, legge 13 aprile 1999, n. 108); non occorre a tal fine né che l’amministrazione comunale recepisca criteri, poiché sono stabiliti dalla legge, né che, per i punti vendita, esclusivi essa si doti di uno strumento programmatorio. Peraltro gli elementi, di cui al citato comma 6, si configurano come dati oggettivi della realtà socio-economica o già acquisiti da un’amministrazione comunale, o di agevole acquisizione

FATTO

1. Il ricorso n. 10426 del 2002 è proposto dalla s.p.a. Supermercati PAM. È stato notificato per posta il 28 novembre - 11 dicembre 2002 ed è stato depositato il 10 dicembre.

2. È chiesta la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale dell’Emilia-Romagna, sezione staccata di Parma, n. 681 del 2002. Con essa è stato respinto il ricorso della società per l’annullamento del provvedimento 22 giugno 2001 del Comune intimato, recante diniego di accoglimento della richiesta di autorizzazione ad aprire un punto vendita di giornali nell’esercizio commerciale della stessa società, sito in Piacenza.

3. È denunciata violazione dell’art. 2, commi 5 e 6, del decreto legislativo n. 170 del 2001.
È stata depositata memoria l’otto maggio 2003.

4. Il comune di Piacenza si è costituito in giudizio con memoria difensiva depositata il 24 dicembre 2002. Ha depositato documenti il 16 aprile 2003 e, con altra memoria del 9 maggio 2003, ha osservato:
che, nel frattempo, la PAM non ha attivato la rivendita di giornali;
che il ricorso introduttivo e l’appello non sono stati notificati ai titolari di esercizi commerciali che vendono giornali in esclusiva o promiscuamente;
che sono infondate le censure proposte;
che il comune, dopo la deliberazione del consiglio regionale, su analisi del fabbisogno dei punti vendita e sui criteri di rilascio delle autorizzazioni, sta predisponendo il rilascio di queste.

5. Nella camera di consiglio del 7 gennaio 2003, è stata accolta la domanda di sospensione dell’efficacia della sentenza appellata.

6. All’udienza del 20 maggio 2003, il ricorso è stato chiamato per la discussione e, poi, è stato introitato in decisione.

DIRITTO

1. Il comune di Piacenza, con l’impugnato provvedimento del 22 giugno 2001, ha respinto la domanda della società appellante, volta ad ottenere l’autorizzazione ad aprire un punto di vendita di giornali, non esclusivo, all’interno del suo esercizio commerciale, sito in Piacenza.
Il diniego è stato opposto con riguardo all’art. 2, comma 6, del d. lgs. 24 aprile 2001, n. 170, che prevede la fissazione di criteri di rilascio delle autorizzazioni in parola. È stato chiarito che l’amministrazione doveva dotarsi prioritariamente di un programma di recepimento dei criteri stessi, in base ai quali poi provvedere positivamente o negativamente.
La società ha censurato, col ricorso introduttivo, la misura del Comune, perché:
in violazione dell’art. 2, comma 5, del citato d. lgs. n. 170/01, non è stata ritenuta sufficiente la sola dichiarazione d’ottemperanza alla l. 13 aprile 1999, n. 108, ivi prevista;
in violazione dell’art. 2, comma 6, e dell’art. 6 dello stesso decreto legislativo, il rilascio dell’autorizzazione, per i punti-vendita non esclusivi, non è stato subordinato ad un’ordinaria attività istruttoria. I criteri sono, infatti, stabiliti dalla legge, ed è solo con riguardo ai punti-vendita esclusivi (art. 6) che sono previsti indirizzi regionali e piani comunali.

2. Il Tribunale Amministrativo Regionale ha invece considerato che le disposizioni dell’art. 2, commi 5 e 6, riguardando gli esercizi in questione, ne determinano la soggezione a contingentamento, in ragione dei criteri enunciati nel comma 6, e quindi occorre che i parametri siano previamente fissati dal Comune "in sede di una programmazione e previa una non agevole istruttoria".

3. La società critica la decisione del primo giudice, illustrando le originarie censure, nonché gli argomenti che si oppongono alle tesi accolte.

4. Va preliminarmente rilevato che non ha pregio l’osservazione del Comune resistente, circa il fatto che la società, dopo l’ordinanza di sospensione degli effetti della sentenza appellata, non abbia attivato la rivendita di giornali nel proprio esercizio commerciale.
Invero: a) la sospensione cautelare della sentenza si è risolta nella inefficacia del diniego opposto dall’amministrazione comunale. Era onere di questa, dunque, dare esecuzione al provvedimento cautelare, mediante una nuova pronuncia; b) è rimesso, in ogni caso, alla parte di avvalersi o meno, e secondo tempi riservati al suo apprezzamento, di una pronunzia giurisdizionale. L’inerzia della società ricorrente non determina, perciò, alcun effetto sull’interesse fatto valere, ai fini della decisione di merito.

5. Neppure è fondata l’eccezione di difetto di contraddittorio in primo grado ed in appello.
Controinteressato è, secondo pacifica giurisprudenza, il titolare di un interesse analogo e di segno contrario a quello del ricorrente, al quale conferisca una situazione di vantaggio l’atto impugnato e che sia ivi nominato o che sia agevolmente conoscibile.
A cospetto del diniego di autorizzazione a vendere una determinata merce, non può essere riconosciuta posizione di controinteressati a coloro che siano già autorizzati a vendere lo stesso prodotto. Non sussiste, infatti, il requisito della loro indicazione nell’atto impugnato, né della loro agevole identificabilità. Né, tanto meno, posto che si tratta di un mero diniego in attesa di predeterminazione di uno strumento programmatorio di recepimento di criteri, sussiste il fatto del contestuale conferimento ad essi di una posizione di vantaggio, dato che questa è invece già posseduta.

6. Nel merito, l’appello va accolto, dovendosi riconoscere la violazione dell’art. 2, comma 6, del decreto legislativo 24 aprile 2001, n. 170.

7. L’art. 2, comma 5, del d. lgs. stabilisce le condizioni per acquisire l’autorizzazione ad esercitare un punto di vendita non esclusivo di giornali: "i soggetti di cui al comma 3" - vale a dire i vari esercizi commerciali ivi analiticamente elencati, compreso quello ricorrente, riconducibile fra le "strutture di vendita" di cui alla lett. d) del comma - "che non hanno effettuato la sperimentazione, sono autorizzati all’esercizio di un punto di vendita non esclusivo successivamente alla presentazione al comune territorialmente competente di una dichiarazione di ottemperanza alle disposizioni di cui all’art. 1, comma 1, lett. d-bis), numeri 4, 5, 6 e 7 della legge 13 aprile 1999, n. 108" (recte lett. d-bis) del comma undicesimo dell’art. 14 della l. 5 agosto 1981, n. 416).
La norma in esame non stabilisce che l’autorizzazione sia rilasciata "di diritto", come dispone, invece, il precedente comma 4 in favore di coloro che si erano sottoposti alla "sperimentazione" prevista dall’art. 1 della citata legge n. 108 del 1999. Ne deriva, che, nei casi di cui al comma 5, resa la dichiarazione di ottemperanza, è necessario un provvedimento esplicito del Comune.

8. L’art. 2, comma 6, dello stesso d. lgs. n. 170 del 2001, subordina, poi, il rilascio delle autorizzazioni, tanto per i punti esclusivi, quanto per i non esclusivi, come quello in esame, alla valutazione di determinate e specifiche circostanze.
Per i punti esclusivi, il successivo art. 6 prescrive l’emanazione di indirizzi, da parte delle regioni, e l’adozione, da parte dei comuni, di piani di localizzazione.
Per i punti non esclusivi, invece, come quello di cui si controverte, è necessario e sufficiente che il Comune tenga conto dei criteri già stabiliti dalla legge, nello stesso art. 2, comma 6, in esame: densità della popolazione, caratteristiche urbanistiche e sociali delle zone, entità delle vendite di giornali negli ultimi due anni, condizioni di accesso, esistenza di altri punti di vendita non esclusivi. Si tratta della medesima elencazione di criteri contenuta nella legge di delegazione (art. 3, comma 1, lett. c, legge 13 aprile 1999, n. 108).
Non occorre, perciò, né che l’amministrazione comunale recepisca criteri, poiché sono stabiliti dalla legge, né che, per i punti vendita, esclusivi essa si doti di uno strumento programmatorio. La legge non lo prescrive. Per altro verso, va considerato che gli elementi, di cui al citato comma 6, si configurano come dati oggettivi della realtà socio-economica o già acquisiti da un’amministrazione comunale, o di agevole acquisizione (V Sez. 29 aprile 2003, n. 2189).

9. Il provvedimento di diniego, motivato nei modi esaminati, si mostra, di conseguenza, illegittimo e va annullato, con riforma della sentenza appellata.

10. La novità della questione principale rappresenta motivo di compensazione delle spese del giudizio

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) accoglie il ricorso n. 10426 del 2002 e, in riforma della sentenza appellata, annulla il provvedimento impugnato in prime cure.

Spese compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), nella camera di consiglio del 20 maggio 2003, con l'intervento dei Signori:
Alfonso Quaranta Presidente
Raffaele Carboni Consigliere
Giuseppe Farina, rel. est. Consigliere
Aldo Fera Consigliere
Marzio Branca Consigliere

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
f.to Giuseppe Farina f.to Alfonso Quaranta
Depositata in Segreteria il 10 luglio 2003.