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Sentenza n. 6316 del 15/10/2003
Distinzione tra revoca d’ufficio e annullamento d'ufficio di un atto amministrativo

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V – sentenza 15 ottobre 2003 n. 6316 – Pres. Frascione, Est. Corradino - **** ed altri (Avv. ****) c. Comune di Catanzaro (Avv. ****) – (conferma T.A.R. Calabria-Catanzaro, sez. II, 11 marzo 1998 n. 192).

1. Atto amministrativo – Interpretazione – Nomen juris impiegato – Irrilevanza ex se – Esatta volontà espressa dall’amministrazione – Rilevanza.

2. Atto amministrativo – Atti di ritiro – Annullamento d’ufficio e revoca – Differenze – Utilizzo da parte della pratica amministrativa del termine "revoca" per qualificare genericamente un atto di ritiro – Non può essere rilevante ai fini della qualificazione dell’atto - Fattispecie.

1. L’atto amministrativo va qualificato per il suo effettivo contenuto, per quanto effettivamente dispone, non già per la sola qualificazione che l’autorità, nell’emanarlo, eventualmente ed espressamente gli conferisca.

2. La distinzione tra revoca d’ufficio di un atto amministrativo (eliminazione per ragioni di merito, cioè di convenienza ed opportunità) ed annullamento d’ufficio (eliminazione dell’atto per motivi di legittimità, e con efficacia ex tunc), sebbene pacifica in dottrina ed in giurisprudenza, viene spesso trascurata nella pratica amministrativa, per cui il termine revoca è frequentemente usato come sinonimo di ritiro, e cioè di eliminazione dell’atto quali ne siano le ragioni, da parte della stessa autorità emanante; tale qualificazione formale data all’atto non può essere intesa in senso tecnico, dovendo comunque l’esatta portata del provvedimento di eliminazione essere accertata caso per caso.


F A T T O

Si rivolgevano al Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, sede di Catanzaro, gli odierni appellanti, tutti dipendenti del Comune di Catanzaro, esponendo che quest’ultimo ente, con deliberazione C.C. n. 732 del 29 aprile 1975, aveva disposto l’aumento degli stipendi iniziali dei propri dipendenti in misura pari a 27 punti parametrali a decorrere dal 1° luglio 1970. Tale delibera è stata annullata con ordinanza dell’organo di controllo, poi caducata dal T.A.R. con sentenza n. 706 del 22 novembre 1985, divenuta esecutiva, e azionata in ottemperanza da tre degli originari ricorrenti che hanno ottenuto, tramite l’opera del commissario ad acta, la corresponsione delle somme dovute. Il Comune di Catanzaro, successivamente, dispose la revoca della deliberazione consiliare sopra citata con atto della G.M. n. 470 del 19 febbraio 1991, a sua volta impugnata da buona parte degli attuali ricorrenti, ed annullata dal T.A.R. con sentenza n. 827 del 30 settembre 1993. Tale decisione è stata riformata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 399 dell’11 aprile 1996, che ha confermato la legittimità dell’atto di revoca. I ricorrenti lamentavano davanti al T.A.R. per la Calabria, sede di Catanzaro, che non potendosi riconoscere all’atto di revoca efficacia retroattiva, ad essi sarebbero, comunque, spettati gli aumenti stipendiali previsti dalla delibera revocata, limitatamente al periodo compreso tra la data di decorrenza degli effetti di questa e la data dell’atto di revoca.

L’adito Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, sede di Catanzaro, rigettava il ricorso, ritenendo che, a prescindere dal nomen iuris usato dal Comune, la delibera del 1991 era in realtà un’annullamento, quindi con operatività ex tunc.

Avverso la predetta decisione proponevano rituale appello i soggetti in epigrafe indicati, assumendo, nel merito, l’erroneità della sentenza.

Si è costituito, per resistere all’appello, il Comune di Catanzaro.

Con memoria depositata in vista dell'udienza il resistente ha insistito nelle proprie conclusioni.

Alla pubblica udienza del 27.5.2003 la causa è stata chiamata e trattenuta per la decisione, come da verbale.

D I R I T T O

1. Preliminarmente va affrontata l’eccezione di inammissibilità proposta dal Comune resistente, con riguardo alla circostanza che i motivi di appello non investono il contenuto e l’essenza della decisione impugnata. Si sostiene che l’appello riguarda la questione formale della qualificazione dell’atto con cui il Comune di Catanzaro ha caducato l’originario provvedimento di concessione di aumenti stipendiali, mentre il T.A.R. ha motivato la propria decisione sostenendo che "il fatto che la nuova delibera è divenuta ormai intangibile, essendo stata definitivamente confermata in sede giurisdizionale, preclude l’indagine circa la sopravvivenza di alcuna parte del provvedimento conciliare da essa rimosso". In sostanza il giudice di primo grado avrebbe basato la propria decisione sul giudicato formatosi sulla legittimità della delibera di revoca, in conformità con il principio che il giudicato copre il dedotto ed il deducibile.

L’eccezione è infondata.

La questione dedotta in appello dai ricorrenti, infatti, riguarda l’errata qualificazione da parte del T.A.R., dell’atto di revoca, e gli effetti consequenziali, aspetti sui quali il giudice di primo grado ha espessamente motivato e che costituiscono il cuore della decisione impugnata.

La parte della motivazione della sentenza richiamata dal Comune resistente, e sopra citata, rappresenta solo un argomento a sostegno della decisione, che si è, invece basata su altra considerazione. Il ricorso non è pertanto da ritenersi inammissibile.

Nel merito, l’appello è infondato.

I ricorrenti lamentano l’erroneità della sentenza di primo grado in quanto ha considerato il provvedimento emanato in autotutela dal Comune di Catanzaro come atto di annullamento con efficacia retroattiva, e non come revoca, perciò con effetti ex nunc. Ciò in quanto, si afferma, la stessa denominazione di "revoca", utilizzata dall’ente locale, in base alla comune interpretazione, dottrinaria e giurisprudenziale, presuppone il ritiro dell’atto per motivi di sopravvenuta inopportunità, e con operatività irretroattiva, come si evince anche dalle caratteristiche del provvedimento in questione.

Il motivo è infondato.

Come, infatti, ripetutamente sostenuto dalla giurisprudenza di questo Consiglio, gli atti amministrativi vanno interpretati non solo in base al tenore letterale, ma anche risalendo alla effettiva volontà dell’amministrazione ed al potere concretamente esercitato, cosicché occorre prescindere dal nomen iuris adottato ai fini dell’inquadramento degli stessi all’interno delle tradizionali categorie dell’annullamento, che opera per vizi di legittimità, con effetto ex tunc, e della revoca, in presenza di vizi di merito, che opera ex nunc. Sul punto si è espressa di recente anche l’Adunanza Plenaria di questo Consiglio, con la decisione 23 gennaio 2003, n. 3/03, affermando che "l’atto amministrativo va qualificato per il suo effettivo contenuto, per quanto effettivamente dispone, non già per la sola qualificazione che l’autorità, nell’emanarlo, eventualmente ed espressamente gli conferisca". E a testimonianza dell’incertezza derivante dalla mera terminologia utilizzata per etichettare l’atto, la giurisprudenza di questa Sezione ha ribadito che il termine revoca si riferisce talora all’annullamento ex nunc per fatti sopravvenuti, talora all’annullamento ex tunc, salvi gli effetti irretrattabili, compiuto dalla stessa Autorità che aveva emanato il provvedimento rivelatosi viziato, per ragioni già esistenti al tempo del primo provvedimento, a nulla rilevando se l’illegittimità non sia stata originariamente rilevata per colpa dell’amministrazione, ma essendo sufficiente un interesse concreto all’autotutela (cfr., Cons. Stato, Sez. V, 22 gennaio 1999, n. 50).

Peraltro, con più specifico riferimento al caso in esame si è, altresì, statuito che la distinzione tra revoca d’ufficio di un atto amministrativo (eliminazione per ragioni di merito, cioè di convenienza ed opportunità), ed annullamento d’ufficio (eliminazione dell’atto per motivi di legittimità, e con efficacia ex tunc), sebbene pacifica in dottrina ed in giurisprudenza, viene spesso trascurata nella pratica amministrativa, per cui il termine revoca è frequentemente usato come sinonimo di ritiro, e cioè di eliminazione dell’atto quali ne siano le ragioni, da parte della stessa autorità emanante; pertanto, l’esatta portata del provvedimento di eliminazione deve essere accertata caso per caso (cfr., Cons. Stato, 21 ottobre 1992, n. 1049). Al riguardo, ritiene il Collegio che il provvedimento con cui il Comune di Catanzaro ha eliminato la delibera del C.C. n. 732 del 29 aprile 1975 va qualificato, appunto, come atto di ritiro, esercizio di ius poenitendi, che può essere esercitato dalla amministrazione, per motivi di legittimità od opportunità, in presenza di atti non ancora efficaci e non ancora eseguiti, che, in quanto tali, non fanno nascere questioni attinenti a diritti acquisiti o goduti. Nel caso di specie, l’insussistenza di tali diritti è stata riconosciuta, in modo definitivo, con la decisione del Consiglio di Stato, Sez. V, n. 399 dell’11 aprile 1996, che ha sancito la legittimità della delibera di ritiro, mettendo in risalto, per l’appunto, la mancata esecuzione, da parte del Comune, del proprio deliberato. Questa circostanza, unita alla inequivocabile volontà dell’ente di non attribuire alcun effetto, fin dall’origine, alla delibera oggetto del provvedimento di ritiro, non lascia dubbi in ordine al potere concretamente esercitato dall’Amministrazione, nel senso della "revoca" dell’atto con portata retroattiva.

Né per sostenere la natura irretroattiva del provvedimento in questione possono trarsi elementi dalla circostanza che il Comune di Catanzaro non si è attivato per ottenere la restituzione delle somme pagate nel 1990. Infatti, dette erogazioni di denaro non sono avvenute in conseguenza di una volontaria esecuzione della delibera di aumento stipendiale, ma a causa dell’esecuzione coatta, subita dal Comune, di un giudicato amministrativo a seguito dell’intervento di un Commissario ad acta.

2. Per quanto considerato, il ricorso in appello va rigettato.

3. Sussistono, comunque, giusti motivi per compensare le spese tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione V) rigetta l’appello in epigrafe.

Compensa le spese di giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, palazzo Spada, sede del Consiglio di Stato, nella camera di consiglio del 27.5.2003, con l'intervento dei sigg.ri
Emidio Frascione presidente,
Francesco D’Ottavi consigliere,
Claudio Marchitiello consigliere,
Aniello Cerreto consigliere,
Michele Corradino consigliere estensore,

Depositata in Segreteria in data 15 ottobre 2003.