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Sentenza n. 9268 del 31/12/2003
Estensione del giudicato in materia di pubblico impiego

N. 9268  Reg.Sent.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il  Consiglio  di  Stato  in  sede  giurisdizionale

Sezione Quinta

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 6908 del 1998, proposto da ****, rappresentati e difesi dagli avv.ti ****, elettivamente domiciliati presso  ****

contro

la Regione Emilia Romagna, in qualità di ente successore del disciolto Comitato Regionale di controllo sugli atti degli enti locali, rappresentata e difesa  dall’ avv. **** ed  elettivamente domiciliata  presso ****

e nei confronti

dell’Azienda USL di Rimini e del Direttore Generale della stessa Azienda nella qualità di commissario liquidatore della soppressa USL n. 40 Rimini Nord, non costituiti in giudizio

per l'annullamento

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna, Bologna, 12 giugno 1997 n. 374, resa tra le parti.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Emilia Romagna;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore alla pubblica udienza del 4 novembre 2003 il consigliere Marzio Branca,  e uditi gli avvocati ****.

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con la sentenza in epigrafe è stato respinto il ricorso di alcuni medici dipendenti della USL Rimini Nord, oggi Azienda USL di Rimini, contro il provvedimento con il quale il Comitato Regionale di Controllo ha annullato la deliberazione dell’Ente 9 aprile 1990 n. 519.

Il provvedimento disponeva in favore dei ricorrenti, pervenuti alla qualifica di aiuto o primario anteriormente al 1° ottobre 1978,  la ricostruzione di carriera che, in base agli artt. 29 dell’accordo sindacale 17 febbraio 1979 e 46 dell’accordo sindacale 24 giugno 1980, sarebbe spettata solo ai sanitari che acquisissero la nomina alla qualifica superiore dopo la data suddetta.

L’organo di controllo ha osservato che la USL non aveva osservato la procedura stabilita dall’art. 22 del d.P.R. 1 febbraio 1986 n. 13, come interpretato dalle circolari del Ministro della funzione pubblica 31 gennaio 1990 e 7 ottobre 1986, ossia non aveva rimesso il problema alla valutazione del Ministro per la funzione pubblica.

Il TAR ha ritenuto che la tesi dei ricorrenti, secondo cui nella specie non si sarebbe trattato di estensione di giudicati, cui si riferisce la normativa applicata, bensì di provvedimento di autotutela, adottato dall’Amministrazione in funzione transattiva, non fosse condivisibile.

Avverso la decisione è stato proposto appello, per sostenerne l’erroneità e chiedendone la riforma.

La Regione Emilia Romagna si costituiva in giudizio per resistere al gravame.

Alla pubblica udienza del 4 novembre 2003 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Gli appellanti, ribadendo la tesi già svolta in primo grado, sostengono che l’Amministrazione non avrebbe inteso, con il provvedimento annullato dal Co.Re.Co., procedere all’estensione di un giudicato, bensì esercitare il proprio potere di autoannullamento, in considerazione dell’orientamento giurisprudenziale che aveva già affermato l’illegittimità dell’art. 29 dell’accordo del febbraio 1979 in ragione della sua valenza fortemente discriminatoria in danno di sanitari esclusi dall’applicazione del nuovo metodo di calcolo dell’anzianità in sede di promozione.

Ne conseguirebbe l’inapplicabilità della normativa fissata  dall’art. 22 del  D.P.R. n. 13 del 1986 e segnatamente la richiesta della “determinazione” del Ministro per la funzione pubblica, secondo quanto prescritto dalle circolari ministeriali del 1986 e del 1990.

A sostegno della doglianza gli appellanti fanno osservare che l’art. 22 del d.P.R. n. 13 del 1986 deve intendersi destinato ad operare nel nuovo sistema di contrattazione introdotto dalla legge quadro sul pubblico impiego 29 marzo 1983 n. 93, nel quale la norma contrattuale, in quanto trasfusa in un atto formalmente regolamentare, ha efficacia erga omnes. La fattispecie in esame, che concerne norme scaturenti dall’accordo del 1979, privo di tale efficacia, sarebbe quindi estranea ai precetti applicati dal Co.Re.Co.

Il Collegio non condivide la prospettazione degli appellanti.

Quanto all’argomentazione da ultimo ricordata il Collegio non ignora che, secondo l’insegnamento della Corte di Cassazione (Sez. I, 13 marzo 1998 n. 2734), l’annullamento giurisdizionale di un atto amministrativo ad efficacia generale, come il regolamento, ha l’effetto di eliminarlo definitivamente dal mondo giuridico, con vantaggi anche per i soggetti che non hanno partecipato al giudizio (v. in tal senso anche Cons. St., Sez. IV, 7 dicembre 2000 n. 6512). Tuttavia  è da rilevare che il sistema di cui all’art. 22 del d.P.R. n. 13 del 1986, è stato costantemente qualificato dalla giurisprudenza come strumento destinato a garantire uniformità di indirizzi amministrativi e contenimento della spesa pubblica (Cons. St., Sez. V, 7 giugno 1999 n. 602; 17 ottobre 2002 n. 5661). Tali esigenze si manifestano sia con riguardo all’annullamento di norme trasfuse in atti formalmente regolamentari, sia in ipotesi di accordi conclusi nel regime anteriore alla legge quadro sul pubblico impiego. In entrambi i casi infatti, si pongono problemi di estensione degli effetti di un giudicato formatosi tra parti, totalmente o parzialmente diverse, che richiedono un intervento di coordinamento necessariamente riservato all’autorità centrale.

Tanto premesso, va verificata la rilevanza dell’assunto degli appellanti (peraltro suffragato da alcune decisioni non recentissime della Sezione) secondo cui nella specie non si sarebbe trattato di estensione di giudicato, ma di atto di annullamento parziale di una precedente deliberazione, nell’esercizio di poteri di autotutela, in applicazione di un accordo transattivo, in quanto i dipendenti interessati hanno rinunciato ad una parte delle loro pretese.

Ritiene, tuttavia, il Collegio che debba essere confermato l’avviso espresso dai primi giudici, che hanno individuato nella motivazione della deliberazione favorevole agli appellanti una sostanziale estensione del giudicato, poiché l’Amministrazione si è determinata nel senso della ricostruzione di carriera degli istanti in base agli esiti dei giudizi amministrativi che hanno sancito l’illegittimità delle norme discriminatici poste dai noti contratti collettivi.

La puntuale citazione della giurisprudenza riguardante la questione è prova che l’Amministrazione aveva acquisito la certezza circa l’ineluttabilità di successive pronunce sfavorevoli, tanto da rendere conveniente aderire all’istanza degli interessati, i quali, come accennato, si dichiaravano disposti a rinunciare a parte delle loro pretese.

In tale contesto, non è rilevante l’approfondimento se possa parlarsi di estensione del giudicato in senso tecnico o piuttosto di esercizio di poteri discrezionali di riesame in adempimento dei principi costituzionali di imparzialità e di buon andamento, che, in quanto tale, non sarebbe soggetto all’art. 22 del d.P.R. n. 13 del 1986.

In realtà la distinzione tra le due fattispecie si rivela assai ardua, se è vero, come afferma la giurisprudenza granitica del giudice amministrativo, che l’estensione del giudicato costituisce uno degli esempi tipici dell’esercizio della discrezionalità amministrativa.

Il Collegio, conclusivamente, ritiene che la normativa in questione vada interpretata alla stregua dello scopo che è obiettivamente destinata a perseguire, ossia l’istituzione di un apprezzamento unitario e coordinato di tutte le scelte di carattere retributivo, che, anziché scaturire dalla contrattazione collettiva, trovino fondamento in un evento giuridico esterno al meccanismo contrattuale, ossia la sentenza che costituisce diritti patrimoniali ulteriori rispetto a quelli previsti convenzionalmente.

L’appello deve pertanto essere rigettato.

La spese possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta,    rigetta l’appello in epigrafe;

dispone la compensazione delle spese;

ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Roma, nella  camera di consiglio del 4 novembre 2003 con l'intervento dei magistrati:

Agostino Elefante               Presidente

Giusepe Farina                   Consigliere

Aldo Fera                          Consigliere

Marco Lipari                      Consigliere

Marzio Branca                    Consigliere est.

 

 

L'ESTENSORE                                                    IL PRESIDENTE

F.to Marzio Branca                                             F.to Agostino Elefante

IL SEGRETARIO

F.to Antonietta Fancello

 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 31 DICEMBRE 2003

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

 

IL  DIRIGENTE

F.to Antonio Natale