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Piemonte n. 58-1999
Pubblico impiego - Decisione del Collegio arbitrale di disciplina istituito - Giurisdizione del giudice amministrativo - Sussistenza

T.A.R. PIEMONTE, SEZ. II - Sentenza 4 febbraio 1999, n. 58 - Montini Presidente - Caso Estensore - Ferrarotti Adriano (avv.ti Ferraris, Gallenca e Rolle) c. Azienda regionale USL/21 (avv.ti Monti, Greppi e Razeto) e Collegio arbitrale di disciplina istituito presso l'Azienda regionale USL/21 (n.c.)
Pubblico impiego - Decisione del Collegio arbitrale di disciplina istituito - Giurisdizione del giudice amministrativo - Sussistenza
Pubblico impiego - Impugnazione del lodo arbitrale - Limiti
Pubblico impiego - Impugnazione del lodo arbitrale - Decisione fondata su una condanna penale "patteggiata" - Errore di giudizio - Insindacabilità giurisdizionale
F A T T O
Riferisce il ricorrente che con provvedimento in data 25 marzo 1992 l'Amministrazione ne disponeva la sospensione in via cautelare dal servizio, contestandogli vari fatti recanti inosservanza ai doveri d'ufficio; che in data 24 aprile 1992 veniva avviato procedimento disciplinare, subito sospeso a seguito dell'apertura di procedimento penale; che il giudizio penale veniva definito con sentenza del Tribunale di Vercelli (n. 29 del 27 marzo 1997), recante l'applicazione della pena di 24 mesi di reclusione, ai sensi dell'art. 444 cod.proc.pen.; che, successivamente, l'Ufficio di disciplina gli irrogava la sanzione disciplinare del licenziamento con preavviso "per gravi delitti commessi in servizio, ex art. 30, comma 6, lett. g, CCNL ..." (provvedimento n. 19 del 20 gennaio 1998); che avverso tale atto egli proponeva ricorso al Collegio arbitrale di disciplina, il quale però confermava la sanzione.
Avverso gli atti del procedimento disciplinare ha proposto impugnativa l'interessato, deducendo:
1) Violazione di legge ed eccesso di potere con riferimento all'art. 29 del Contratto collettivo nazionale di lavoro del Comparto Sanità del 1° settembre 1995. Eccesso di potere per vizio del procedimento.
E' stata violata la disposizione in epigrafe, in quanto la contestazione dell'addebito all'interessato è stata effettuata ben oltre il termine di 20 giorni dalla conoscenza della pronuncia penale definitiva.
2) Violazione di legge con riferimento all'art. 114 del d.P.R. n. 3/57. Eccesso di potere per carenza o difetto di istruttoria, difetto di motivazione, manifesta illogicità, iniquità e ingiustizia grave e manifesta. Violazione di legge con riferimento all'art. 3 della legge n. 241/90. Violazione dei principi tutti, normativi e giurisprudenziali, in tema di graduazione delle sanzioni disciplinari.
Allorché si tratta di irrogare la sanzione del licenziamento, l'Amministrazione ha l'obbligo di svolgere un'approfondita istruttoria, che consenta un'adeguata, obiettiva e serena valutazione dei fatti, per modo che le risultanze dell'istruttoria e l'iter logico-giuridico seguito nella valutazione dei fatti vengano riprodotti in maniera puntuale e circostanziata, con una motivazione da cui devono emergere altresì il modo con cui sono state considerate le giustificazioni dell'incolpato e le ragioni specifiche in base alle quali le stesse giustificazioni siano eventualmente state superate. Ma, nella fattispecie, sono stati dati per avvenuti dei fatti per i quali il giudice penale non aveva compiuto un vero e proprio accertamento, posto che la sentenza ex art. 444 cod.proc.pen. prescinde da un tale accertamento; né, comunque, l'Amministrazione ha effettuato un'approfondita valutazione dei fatti assunti a presupposto della irrogazione della sanzione, ignorando altresì le giustificazioni addotte dall'interessato, il quale ha da parte sua dimostrato la propria buona volontà con il versamento della somma di £. 120 milioni, in ottemperanza alla richiesta dell'ente, malgrado non avesse ammesso alcuna diretta responsabilità.
3) Violazione di legge, sotto ulteriore profilo, con riferimento all'art. 114 d.P.R. n. 3/57 e all'art. 3 legge n. 241/90. Violazione di legge con riferimento all'art. 59 d.lgs. n. 29/93 e all'art. 29 C.C.N.L. Comparto Sanità del 1° settembre 1995. Violazione dei principi tutti, normativi e giurisprudenziali, in tema di graduazione delle sanzioni disciplinari. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione, manifesta illogicità, iniquità, ingiustizia grave e manifesta e contraddittorietà. Eccesso di potere per carenza ed erroneità dei presupposti. Eccesso di potere per sviamento di potere.
Dal secondo dei due verbali del Collegio arbitrale emerge che detto organismo non ha assunto alcuna decisione in ordine alla conferma o meno della sanzione inizialmente irrogata, in quanto è stata esplicitamente richiesta "una ulteriore istruttoria", e ciò rende illegittimo il provvedimento finale, adottato nell'assunto della intervenuta conferma della misura sanzionatoria. Inoltre il Collegio arbitrale non ha fornito alcun elemento da cui si desuma che è stata affrontata la questione della graduazione della sanzione in relazione ai fatti addebitati al dipendente, e comunque è mancata una analisi completa degli atti procedimentali e degli elementi istruttori.
Conclude quindi il ricorrente per l'annullamento degli atti impugnati.
Si è costituita in giudizio l'Amministrazione intimata, resistendo al gravame. Il ricorso sarebbe inammissibile per difetto di giurisdizione, in quanto investirebbe sostanzialmente la decisione arbitrale del Collegio di disciplina, sottratta alla cognizione del giudice amministrativo; per il resto, comunque, le censure formulate sarebbero infondate.
All'udienza del 20 gennaio 1999, ascoltati i rappresentanti delle parti, la causa è stata assegnata in decisione.

D I R I T T O
Oggetto della controversia è il procedimento disciplinare che è stato promosso a carico del ricorrente dall'Azienda regionale USL n. 21, e che si è concluso con l'irrogazione della sanzione del "licenziamento con preavviso", comminata prima dall'Ufficio di disciplina e confermata poi dal Collegio arbitrale. Secondo l'interessato la contestazione scritta dell'addebito sarebbe stata effettuata oltre il termine perentorio di venti giorni stabilito dall'art. 29 del contratto collettivo nazionale di lavoro, e comunque sarebbero stati omessi sia il necessario accertamento dei fatti contestati - essendo di per sé irrilevante la pregressa sentenza di "patteggiamento" ex art. 444 cod.proc.pen. - sia una effettiva e approfondita valutazione della rilevanza disciplinare di dette circostanze, anche in relazione all'esigenza di tener conto delle giustificazioni addotte in merito dal dipendente; quanto al giudizio reso in sede arbitrale, in particolare, sarebbe mancata una disamina analitica e completa di tutti gli atti del procedimento, e non si sarebbe neppure adeguatamente vagliata la proporzionalità della sanzione rispetto all'entità degli addebiti, mentre la richiesta finale di un supplemento di istruttoria indurrebbe a ritenere che non sia stata in realtà assunta alcuna decisione in ordine alla conferma o meno della determinazione assunta in prima istanza dall'Ufficio di disciplina. Secondo l'Amministrazione, invece, vertendo il presente giudizio sul lodo arbitrale - di cui la deliberazione finale dell'ente sarebbe atto meramente esecutivo -, difetterebbe la giurisdizione del giudice amministrativo, chiamato a conoscere di una decisione con effetti negoziali e non proveniente da un soggetto pubblico; in ogni caso, nel merito, il ricorso andrebbe respinto.
L'eccezione di carenza di giurisdizione è infondata.
Nel riformare il sistema disciplinare del personale dipendente delle pubbliche Amministrazioni, l'art. 59 del d.lgs. n. 29 del 1993 ha introdotto un doppio grado nel procedimento preordinato all'accertamento delle relative responsabilità: il primo dinanzi all'Ufficio individuato al proprio interno da ciascuna Amministrazione (comma 4) e il secondo, eventuale, dinanzi ad un Collegio arbitrale di disciplina istituito presso l'Amministrazione stessa (comma 7 e 8). Il dipendente può adire il Collegio arbitrale entro venti giorni dalla comminazione della sanzione, con decisione da assumere nei successivi novanta giorni e vincolante per l'Amministrazione ("... l'Amministrazione vi si conforma ..."). Ove, peraltro, l'interessato voglia immediatamente impugnare dinanzi al giudice amministrativo il provvedimento dell'Ufficio di disciplina, prescindendo dal ricorso al Collegio arbitrale, egli ha pieno titolo a farlo, anche in analogia a quanto consentito al dipendente privato dall'art. 7, comma 6, della legge n. 300 del 1970 (v. TAR Campania, Napoli, 21 aprile 1997 n. 1021).
La questione che si pone all'attenzione del Tribunale concerne l'individuazione del giudice competente a conoscere delle doglianze che, in sede di impugnazione dell'atto finale di applicazione della sanzione, il dipendente intende far valere avverso la decisione emessa dal Collegio arbitrale di disciplina. E' stato in proposito rilevato che la pronuncia così assunta è riconducibile al genere delle determinazioni adottate in esito ad un arbitrato di tipo "irrituale", avente un valore essenzialmente negoziale nell'apprestare una soluzione alla lite tra le parti, così come avviene per l'analogo istituto di cui all'art. 7 dello Statuto dei lavoratori (v. Cons. Stato, Sez. VI, 23 settembre 1997 n. 1374); il che è coerente con il principio, ripetutamente affermato dalla giurisprudenza, per cui il lodo reso in sede di arbitrato "libero" o "irrituale" ha natura di atto negoziale, riferibile direttamente alle parti, che conferiscono il relativo mandato agli arbitri con l'impegno di accettare la risoluzione adottata come espressione della loro stessa volontà (v., ex multis, Cass., Sez. I, 24 luglio 1997 n. 6928 e 1° aprile 1994 n. 3207; Sez. III, 4 ottobre 1994 n. 8075). Nella circostanza, allora, trattandosi di determinazione riconducibile in via immediata alla comune volontà dell'Amministrazione e del dipendente, in qualità di parti di un rapporto di lavoro, la controversia in ordine alla decisione arbitrale è stata correttamente sottoposta al giudice amministrativo, titolare della giurisdizione esclusiva in materia, posto che tale giurisdizione include ogni contesa che attiene a rapporti di lavoro facenti capo ad Amministrazioni pubbliche (anteriormente al nuovo regime processuale ex art. 68 del d.lgs. n. 29/93, e nei limiti di cui all'art. 45, comma 17, del d.lgs. n. 80/98), ivi comprese le liti che scaturiscono da atti negoziali posti in essere dalle parti - anche a mezzo di arbitri - in funzione di regolazione del rapporto.
Venendo all'esame delle questioni di merito, si osserva preliminarmente che, per orientamento consolidato, dalla natura di atto negoziale - che è propria del lodo arbitrale - scaturisce che avverso detta pronuncia, oltre all'impugnazione ai sensi del combinato disposto dell'art. 2113 cod.civ. e dell'art. 5 della legge n. 533/73 (ora però parzialmente abrogato dall'art. 43, comma 7, del d.lgs. n. 80/98), è esperibile esclusivamente l'azione di nullità ex art. 1418 cod.civ. e quella di annullamento per incapacità delle parti e degli arbitri (art. 1425 cod.civ.) o per vizi del consenso (art. 1427 e segg. cod.civ.), e che, in particolare, l'errore che può venire in considerazione è l'errore sostanziale o essenziale (artt. 1428 e 1429 cod.civ.), quello cioè che attiene alla formazione della volontà degli arbitri e che ricorre quando questi ultimi abbiano avuto una falsa rappresentazione della realtà (vale a dire non abbiano preso visione degli elementi della controversia o ne abbiano supposto altri inesistenti, ovvero abbiano dato come contestati fatti pacifici e viceversa), restando per contro esclusa ogni forma di impugnativa per errore di giudizio - in ordine sia alla valutazione delle prove che all'opportunità delle decisioni adottate in concreto dagli arbitri - o per errore di diritto (v. Cass. Sez. lav., 8 febbraio 1988 n. 1341). Pertanto non può essere riesaminato dal giudice né il merito dei fatti sui quali è intervenuta la decisione degli arbitri, né la congruità della sanzione disciplinare irrogata (v. Trib. Venezia 30 marzo 1984, Pratner c. ENEL; Trib. Palermo 22 febbraio 1982, ENEL c. Pellerino), così come riconosciuto da ultimo anche dalla giurisprudenza amministrativa (v. TAR Lazio, Sez. III, 21 ottobre 1998 n. 2814).
Tanto considerato, vanno dichiarati inammissibili i motivi di ricorso che non prospettano profili di invalidità riconducibili alla natura negoziale del lodo; ciò in quanto la deliberazione finale dell'Amministrazione non può che recepire la decisione assunta in sede arbitrale, sì da doversi a quest'ultima riferire ogni contestazione che attiene alle modalità di accertamento delle responsabilità disciplinari dell'inquisito, fatta eccezione solamente per i vizi propri dell'atto conclusivo dell'ente datore di lavoro.
Non sono quindi suscettibili di esame né le censure che investono il merito delle valutazioni operate dal Collegio arbitrale, in relazione alla pretesa inadeguatezza dell'attività di giudizio e all'asserita violazione del principio di proporzionalità della sanzione, né le censure che sotto vari aspetti deducono l'insufficienza della motivazione della decisione, né ancora le censure che attengono a vizi di carattere procedurale non sottoposti alla cognizione del Collegio arbitrale (come per l'asserita tardività della contestazione degli addebiti); né è comunque possibile vagliare le medesime doglianze con riguardo alla determinazione assunta in prima istanza dall'Ufficio di disciplina, essendo oramai questa assorbita dalla decisione arbitrale - sì da dover essere accolta l'eccezione sollevata in tal senso dall'Amministrazione -. Neppure è suscettibile di astratta classificazione come "errore essenziale", in quanto causa di una falsa rappresentazione della realtà, il vizio dedotto con il motivo di censura che assume erroneamente richiamata a presupposto del provvedimento disciplinare una sentenza "patteggiata" (per non recare essa alcun accertamento di colpevolezza dell'inquisito), e ciò perché l'errore di fatto che invalida la decisione arbitrale, così come emerge dall'elaborazione giurisprudenziale in materia di lodi, è quello che cade su un accadimento pacificamente ammesso da entrambe le parti - ma erroneamente rappresentato dall'arbitro -, mentre quando vi sia contrasto sull'esistenza stessa del fatto (nella circostanza, la condotta tenuta in servizio del dipendente e le verifiche effettuate in proposito dal giudice penale) l'apprezzamento conseguentemente compiuto dall'arbitro, al fine di dirimere la controversia, è sottratto al sindacato giurisdizionale, trattandosi di un eventuale errore di giudizio; in ogni caso va rilevato che l'Ufficio di disciplina ha svolto una propria autonoma istruttoria (raccogliendo le testimonianze di varie unità di personale, avvalendosi legittimamente dell'ausilio dei risultati dell'attività di indagine di polizia giudiziaria, esaminando le giustificazioni addotte dall'interessato, il tutto seguito da un ponderato vaglio degli elementi complessivamente acquisiti), e a tale istruttoria si è riferito il Collegio arbitrale nell'assumere le proprie determinazioni finali, sicché risulta rispettato il principio per cui, allorché sia intervenuta una sentenza di patteggiamento, l'Autorità disciplinare non può limitarsi a richiamare la pronuncia penale ma deve riconsiderare le risultanze processuali attraverso un'autonoma verifica dei fatti, della loro riferibilità all'inquisito e della loro valenza ai fini disciplinari (v. Cons. Stato, Sez. VI, 2 aprile 1998 n. 428).
Il ricorrente censura infine la deliberazione finale dell'Amministrazione per avere erroneamente assegnato alla decisione arbitrale la natura di atto di conferma della sanzione irrogata in prima istanza dall'Ufficio di disciplina, e ciò in quanto il Collegio arbitrale avrebbe in realtà sollecitato un supplemento di istruttoria, così rinviando ad un successivo momento l'assunzione della determinazione conclusiva. L'assunto, tuttavia, non può essere condiviso, essendo evidente come dal verbale del 16 marzo 1998 emerga la decisione di rendere definitiva la sanzione del "licenziamento con preavviso", mentre dal verbale in data 23 marzo 1998 risulta solo la formulazione del suggerimento di un'ulteriore attività istruttoria, al limitato fine di accertare eventuali responsabilità disciplinari in capo a chi avrebbe dovuto effettuare la necessaria vigilanza sul ricorrente.
In conclusione, quindi, il ricorso va in parte dichiarato inammissibile e in parte respinto. Sussistono tuttavia giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite.